党政事务外包：企业也能干“政事”？
- 时间：2010-09-13 16:06
党务也能外包？
“很难解释。”清华大学公共管理学院教授贾西津说。在她的研究领域中，“外包”作为一个特定的词，主要指的就是政府的公共服务，实质是对公共资源使用的新模式的探讨。“党务至少不属于公共服务。”
上世纪90年代末，“政府公共服务外包”制度被引入中国，由于其既切合中国提高政府效能需要，又没有意识形态色彩，“外包”很快得到效仿和推广；不过，当它被引入党务部门，却从热词变成了敏感词。
4个月前，苏南城市无锡的党报称，在无锡新区，从党建研究、形象宣传到文体活动，甚至基层党组织组建，都不同程度外包给企业、科研院所等机构。不过现在，官员们对此保持沉默。
“省里觉得‘外包’这个词不太妥当。”无锡新区管委会一位官员强调，准确的叫法是“党建事务外包”。
而同样地处江苏的南京市鼓楼区，现在则不断把各种政府事务列入“外包”行列，自2003年起，他们陆续把养老服务、街道打扫和菜市场门口管理交给了企业。
这种现象看起来并不新鲜，也不敏感。不过，按照鼓楼区5月专门出台的文件，该区还将规划编制、统计、论证、咨询、课题调查研究等事项，都列入外包范围。
另外一些事情则更隐秘些，国内知名咨询企业零点集团董事长袁岳透露，在过去的多年中，其与中央和地方党务部门均有过合作，只是“不太说”。他曾为纪委征询过公众对腐败问题的看法，还协助某市党委调查当地党员干部对“科学发展观”的真实了解情况。
“多数客户要求保密，”袁岳说，“我们跟北京市政府几乎所有部门都有过合作。”
自去年起，各地政府已经掀起了一个外包十二五规划部分课题的风潮。而袁岳最为看重的，则是他们正在为西安一个区政府所做的社会经济十年发展规划——这样一个涉及政府核心决策的政府规划，是由一家企业来操作，其标志意义自然不容小觑。
南方周末记者注意到，从最初的产品到公共服务，再到政府管理和决策职能，“外包”越来越接近政府权力中心。而基于中国特殊国情，党务外包又给官员和学者们出了道新题。
不必敏感的敏感了
事实上，无锡的党务外包改革和中国其它改革的逻辑并无二致，都是为了解决实际困难。
2007年底，无锡新区管委会迎来巨大挑战——当年江苏省启动非公企业党组织工作组建工作，这个人口60多万、企业云集的区域压力剧增。无锡新区管委会组织部仅11人，却挂了12块牌子。
14名“党群指导员”被招募进来，他们每两人分成一组，负责在划定的区域内进行企业工会和党组织的组建。此后，外包还扩展至其他党群事务。比如，他们在江南大学设研究中心，负责党建课题研究；委托广告设计公司设计党建品牌形象标志；委托央视制作宣传MTV；将一些文体活动交由专业公司或协会运作。
无锡新区官员对党建事务外包小心翼翼，极力强调作为发包方的党组织没有失去控制权。新区组织部部长刘明邦接受江苏《党的生活》杂志采访时表示，核心而保密的业务不能外包，反之则可以外包，有些核心又非保密的业务可以半包。
他举例说，民主测评、干部考察、班子调整不能外包，有些干部工作可以半包，比如干部监督。而党群组织的组建属于核心业务，采取半包方式，“组建的关键环节，我们是抓在手上的，比如支部书记和工会主席的确定，指导员顶多有个建议权。”
据此前媒体公开报道，党群指导员每月工资1000元，并根据建立党群组织的数目发放奖金。他们一年须完成建立12个党群组织的任务，否则基本工资打折。
不过，在位于无锡新区行政审批中心5楼的“党群指导员办公室”，南方周末记者了解到，自首批指导员之后，后续递补进入的指导员没有再签订合同。而他们亦没有意识到自己“承包方”的身份——他们认为自己像组织部的编外聘用人员，每天打卡上下班，有时也抱怨待遇太低。
然而，恰恰最不像“外包”的党群指导员制度，引发最大的争议——《党的生活》杂志专门刊载当地十多位党务干部以及专家文章，赞成者与反对者观点激烈交锋。
在经过了一轮宣传之后，遭受争议的当地官员选择了沉默。无锡市委组织部和无锡新区管委会组织部都拒绝接受采访。新区组织部副部长冯惠兴说，目前的做法尚有不成熟之处，暂时不宜再公开宣传。本报记者从多个渠道获悉，新区计划与江苏省党建会合作专门组织一次研讨会。
按照此前的规划，无锡新区组织部还打算成立“党群服务中心”，注册为非营利企业，既当发包方，也当接包方。不过，《党的生活》杂志点评道：谁来当这个公司的法定代表人？组织部门权力介入到什么程度？街道、企业会不会想，这个公司是组织部办的，不给它包行吗？
实用主义推动的外包潮
如果跳出严格的制度概念，对于地方官员而言，无论党务或是政务，“外包”的动机很相似——通过社会化、市场化手段，既省钱省力，又提高效率。而政务外包，更是谨慎而又实用主义。
南京市鼓楼区教育局最近的一个计划被区政府否决。该局原本打算设立一个事业单位，专司学校后勤工作，但到区长办公会上，被要求改向社会直接购买服务。“想法是好的，路子不对。”区政府一位官员说，“又养了一拨人，事情也不一定能够办得好。”
更重要的是，该区已明确政府公共服务能外包的要外包——今年5月，鼓楼区政府专门成立“政府公共服务外包”推进工作领导小组，下属部门一把手都自动成为小组成员，这也意味着所有部门都成为改革对象，“有限政府无限服务”理念被反复强调。
不过，最初各部门自发的改革，还没有这样的“觉悟”，“主要是为了解决各自体制上的问题。”
2003年，鼓楼区将养老服务外包，是因为政府的养老支出远跟不上老龄化的迅猛趋势，更直接的困境是，市中心已无空间可建养老院。而外包的结果是：每年政府仅需花200万元——主要用于支付房租，就能解决2000名老人的养老问题。
源自西方的公共服务外包制度，其核心是通过契约的方式，明确政府与供应方之间的责任关系。鼓楼区环卫所书记李红玲坦言，以前他们是“自己扫自己考核”，集裁判员和运动员于一身，现在将机扫业务外包之后，市容部门有了准确的定位，“他们扫，我们跟在后面”。
从养老到机扫街道，实用主义的探索最终形成决策层的共识。“现在，要完全做到‘能交出去的都交出去’还有一个过程，但是这种意识已经非常明确。”鼓楼区纪委副书记、监察局长张国强说。
南京市鼓楼区并非第一个建立公共服务外包机制的地方政府，早在2005年，江苏省无锡市在全国率先出台指导政府购买公共服务的地方性政策。这也就不难理解，为何无锡的官员会将“外包”概念引入党建事务中。
本报记者注意到，2008年至今，建立相关机制的地方政府开始涌现。据南方周末记者不完全统计：2008年，上海浦东区政府、深圳宝安区政府出台购买公共服务政策或方案；2009年，加入此行列的有浙江省嘉兴市政府；2010年，四川成都、深圳福田区、湖南长沙市，也相继加入。
代替发改委干活的企业
按照发达国家的经验，社会组织是公共服务的重要承担者，另一重要对象是企业。
比如在较早探索政府公共服务外包的深圳，近几年来城市规划的公众参与环节，基本上都由一家叫“公众力”的商务咨询公司承担。而零点集团网站显示，它的重要政府客户有三十多个。
目前零点集团的最大客户群仍以企业为主，而官方客户增多趋势，是近五六年以来的现象。
担任零点集团研究总监的吴垠说，过去的许多案例并不是真正意义的政务外包，“只能叫外外包或者外外外包。”这些项目往往不是直接来自政府，而是受政府委托的科研机构或者事业单位。
南方周末记者观察到，去年以来兴起一股“十二五”规划“外包热”：青岛、厦门、沈阳等城市先后将一些前期研究课题“挂牌”招标，而今年1月，国家发改委宣布中国“十二五”规划的数百个课题面向全球招标。但更本质的突破来自不为人注意的基层政府——去年9月，西安市灞桥区将经济社会发展规划（2010-2020）向全国公开招标。总部设在北京的零点集团作为唯一一家企业，从7个竞标单位中胜出。尽管发包方仅是区县级政府，但袁岳仍感到有突破——这是一个整体任务，而不再是一个课题而已，而且该区“十二五规划的草本也是我们来做”。
零点集团一个十来人的团队自去年就入驻灞桥，展开调研和起草工作。这个项目的突破意义在于，它已涉及到政府核心决策层面，而关乎一个地区发展的政府规划，由一家企业来操作，在中国可谓罕见——这项工作，一般由发改委主导完成。
事实上，与以往相较，各地出现的十二五规划课题招标已是很大的突破。
厦门市发改委综合规划处官员陈亚军表示，外包的原因，一方面是自身没有足够的研究能力，另一方面，自己研究的一个缺陷在于不是很客观。“我们这一群人每天都看一样的文件，听一样的东西，想法会比较容易趋同。而找外面的单位来做就比较容易从外人的角度客观地观察。”
政府的政务行为，正面临前所未有的复杂形势与挑战。去年，山东省青岛市率先将“十二五”规划的41个重大课题向全国招标，该市发改委官员阐述的第一条理由是，“全球金融危机导致国内经济走势尚不明确”。
事实上，考核和调研是当前外包的主要项目。零点集团的一项传统项目是满意度调查。持续至今的一个长期项目是2002年为上海市公安局所作的“公众安全感暨公安工作满意度”调查。上海市公安局在招标公告中称，调查结果主要用于各地区社会治安评估和各分（县）局年度目标管理考核，而非官方性质的零点公司以独立的第三方开展工作。
袁岳说，从官员的角度，满意度调查“有点类似于考试”，希望“用考试证明自己做得还不错”。当然，满意率不可能都如官员所愿，也可能促使一些政策作出调整或修正。
外包服务开始往“脑袋”部分延伸。今年4月，北京市交通委宣布，奥运期间执行的机动车尾号限行措施再延续两年，同时公布其委托零点所作的调查。结果显示，90.4%的被调查者支持延续限行措施，而相反的是，新浪网所作的调查显示82.9%的受调查者持反对态度。吴垠说，除了舆论质疑之外，有些人还打电话到公司，责骂零点替政府当枪手。
零点公司为此专门向媒体解释，阐述其抽样调查与网络调查的区别。袁岳说，北京市交通委实际上请了三家机构各自独立调查，调查结果都比较接近。“特别是私车司机比较接受现状。”
什么可外包，什么不可以
在专家看来，外包显然应有界线。比如，“审批权、执法权肯定是不可让渡的”。清华大学公共管理学院教授贾西津说。
南京市鼓楼区在关于推进政府公共服务外包的实施意见中明确，“行政处罚、行政许可、行政检查、行政收费、行政强制执行”等不得实行服务外包。
在地方的探索案例中，最具争议的是深圳宝安西乡“花园街区”所推行的“综合执法管理模式”，其外包的物业公司“城市保姆”负责8大类26项社会公共服务内容，涉及街区治安巡查、协助公安机关治安防控、协助交通部门维护交通秩序、协助交通部门维护交通秩序等内容。
当地相关官员和企业在接受媒体采访时强调，“执法权仍在政府手中”，比如，面对“走鬼”（小摊贩），巡查员一般采取劝阻方式，实在不行采取人海战术围之。
“我不太相信在实际工作中，这条线真能被守住。”贾西津说。北京市的交通协管员就曾因协助“贴条”和照相而备受诟病，最后被取消这些权限。
从操作角度而言，政府的多数具体事务性工作是可以外包的，比如，不仅发改委，党政机关各个部门的大量研究课题是可以向社会购买的。可以讨论的议题还包括，如果相关事务外包出去，那么，这些部门是否有存在的必要性？比如，机关事务管理机构是否非设不可？
事实上，就连政绩考核方案，也可外包。2005年，从东风汽车老总调任武汉市委书记的苗圩（现任工信部副部长）认为现有考核体系不适合科学发展观要求，于是委托国际著名咨询机构麦肯锡为该市重新打造一套考核体系。当然，政府对麦肯锡方案作了修正后才推行。
从袁岳的经验来看，一些外包项目对于政府来说并不是非做不可，之所以做，经常与“开明的领导”有关——他们或接受过海外教育，对外包有更深入的理解，或希望在前任的基础上能有创新。另外的现实是，上述创新也能令官员脱颖而出，得到关注。