湖南、广州民意调查机构的考察报告
- 时间：2008-03-27 11:26
自1988年以来，我国民意调查方兴未艾，目前湖南、广东、江西、四川以及广西、福建、南京等省市均已建立了民意调查机构。为了确保山东省民意调查工作的顺利开展，
一、学习考察的起因
近年来，在山东省委省政府的正确领导之下，我省民意调查工作取得了很大的成绩，但与民意调查工作先进地区相比，尚存在一定差距。为促进我省和谐社会建设，必须进一步分析、认清形势，理清思路。目前，许多省市均已建立社情民意汇集与反映的工作机构——民意调查中心。湖南、广州建立民意调查中心时间早、经验丰富，运行方式成功，对这两所民意调查机构进行实地考察，具有极强的借鉴意义。
二、湖南、广州两地民意调查机构的基本情况
湖南、广州两地民意调查机构建立时间早，且处于文化或者经济发达地区，在社会舆情汇集和分析、畅通民意反映等方面积累了丰富的经验，民意调查工作开展得如火如荼。连续几天的考察我们感受最深的有以下几点。
（一）机构建设方面
湖南省统计局民意调查中心：民意调查中心作为省统计局直属事业单位，省编委核定全额拨款事业编制5名，所需工作人员，从局内部调剂。中心设立正副主任各一名，分别享受正副处级干部待遇。中心设立以下组成部分：办公室（为中心决策机构）；访问室（设有50线CATI计算机辅助电话调查系统和ups不间断电源供应系统）；培训室（多媒体视频培训系统，负责调查员培训）；座谈室（定期聘请专家等相关人员做深度访谈）。
广州社情民意研究中心：专门收集、反映和研究社情民意的非政府民意调研机构，属社团法人，主管部门为广州市政协。实行理事会领导下的总干事负责制和“人员自聘、活动自理、经费自筹”的组织运作模式，中心目前已形成了三大部门网络。一是顾问团，由国内著名专家学者、社会知名人士、省市主要领导同志组成，负责对中心选题提供意见，作出选择；二是专业指导委员会，由民意调查专家组成，从方法、技术层面指导民意调查工作；三是调查员网，中心通过公开招聘，建立了的500 多人的兼职调查员队伍，具体实施调查访问。
（二）人员组成方面
湖南省统计局民意调查中心：设正副主任各1名；财务1名；督导1名（负责访问员的招聘、培训以及管理）；保卫1名；专职司机1名。采用聘任制聘用以下人员：督导一名，为本科毕业生；访问员由兼职大学生组成，专业不限，有2000多人，中心通过与高校签订协议，成为高校固定实习基地。
广州社情民意研究中心：现有专门工作人员18位，负责中心的日常工作。通过定期招聘拥有一支500多名兼职调查员所组成的调查队伍（调查员队伍分为两类，一类为面向社会公开招聘，主要负责入户访问等调查工作；一类为面向大中专院校招聘，主要为大三、大四学生，负责电话访问等形式调查工作）。
（三）资金来源及运作方面
湖南省统计局民意调查中心：启动资金150万左右，统计局提供70万，其余为统计局事业费添补，实为完全由政府投资。实行政府预算框架内的内部结算体制，即接受政府部门委托进行民意调查，实行收费制度，其收费方式是：政府部门向民意调查中心开具结算凭条，最终由民意调查中心的主管单位——湖南省统计局来拨付款项。
广州社情民意研究中心：由于实行“人员自聘、活动自理、经费自筹”的组织运作模式，其资金自筹，实行独立核算制度，靠社会支持和承接委托项目收费开展民意调查工作，资金筹集由理事会负责，多受到企业支持。
（四）内部人员管理制度方面
两个地方的内部人员管理主要有两部分，一是长期聘用人员，负责日常工作，在湖南省统计局民意调查中心这些人员实行事业编制，类似公务员待遇，聘用一名大学生担任督导员，负责调查项目工作及调查人员的培训。广州社情民意研究中心专职工作人员，除理事长、总干事之外主要从相关专业大学毕业生中招聘，福利待遇自定，其他管理制度参照省市机关单位规定。二是访问人员，两个地方均以兼职大学生为主。鉴于民意调查工作的特殊性，对访问人员实行规范化管理，主要有以下要求：访问人员必须恪守调查规定，不问与调查项目无关的问题，不非法干涉被访人员隐私，不得私下接触被访问人，不得与自己的亲属朋友合伙敷衍调查工作，对被访问人员要有礼貌，遵守督导员或者监控人员的指示，经督导人员或者监控人员提示两次不听者，终止其调查工作，解除调查协议。
(五)工作流程及体系方面
湖南省统计局民意调查中心的工作流程为包括五个方面：一、调查策划，包括了解研究需求、明确解决目的、前期资料收集、确定调查目标等。二、调查项目设计，包括方案设计、确定设计方法、进行问卷设计、抽样框的选择和抽样方法的确定。三、项目执行，包括培训项目督导，培训访问员，调查数据收集，调查问卷审核和质量控制，数据整理和插补。四、项目报告，该部分又分三部分，1、调查数据分析，包括描述性数据分析、推断性数据分析两个部分。2、调查结果的表述，采用文字、表格、图形、数据等多种表述方式。3、数据的发布。
广州社情民意研究中心工作流程比较规范，形成了四大工作体系。一、选题体系。每年的研究课题，由顾问团、省市各级领导、专业委员会成员和来自市民的调查员提出，充分听取社会各界意见，最后由理事会确定全年题目。二、调研体系。在公安、电信、工商等有关部门的支持下，分别组建了“广州市城镇居民家庭调查网”、“广州市城镇居民电话访问网”、“广州市行政、企事业单位调查网”、“广东省城镇居民电话调查网”和“专家学者与知名人士访问网”，调查对象样本总量超过20万个，调查能力覆盖广东。调查方式主要以问卷入户调查、电话访问为主。从订立调研方案到调查实施，到调研报告完成，建立了一整套专业化的民意调查研究的操作程序。三、抽样体系。采用国际上通行的多阶段随机抽样和分层抽样等现代科学抽样方法，参照国家统计局抽样方法进行调查操作。四、信息输出体系。根据课题成果的不同特点，以编辑刊物资料发放和通过媒体进行宣传的方式反映研究成果。报告的发行实行内外有别制度，即敏感性问题，以民意参考和民意内参的形式，面向政府各部门公开，譬如民意内参不定期向广州各市局部门公开，民意内参不定期向市委常委以上领导公开；社会性项目则直接对社会公开。
三、湖南、广州两地民意调查机构的特点及经验
通过学习考察，我们既看到了差距，产生了压力；也明确了目标，增强了动力。两地民意调查机构主要有以下几个特点。
（一）两地民意调查机构都有相对独立性
从湖南省统计局民意调查中心“主要是为党和政府的各项决策提供来自民间的意见和建议，倾听民众呼声，反映民众意愿，集中民众智慧”宗旨来看，该中心欲成为百姓和政府之间进行沟通的桥梁。广州社情民意研究中心独立性则更加明显，这一点从中心总干事赵建平将其定位为“院外收集、反映和研究社情民意的机构”可以看出。广州社情民意研究中心属社团法人，主管部门为广州市政协。实行“人员自聘、活动自理、经费自筹”的组织运作模式，没有政府财政拨款和行政人员编制，独立核算，也从制度上保证了其独立性。民意调查机构具备了独立性，才能保证其公益性、公正性、公信力。从本质上看，弱化政府的控制是民意调查机构保持独立性的科学制度设置。
（二）调查项目策划注重审慎性
调查项目策划是调查工作开展的基础工作，该项工作做好，可以事半功倍；反之，则事倍功半。调查项目策划在广州社情民意研究中心集中体现在选题这一体系方面，其选题体系是指每年的研究课题，由顾问团、省市各级领导、专业委员会成员和来自市民的调查员提出，充分听取社会各界意见，最后由理事会确定全年题目，其参与主体的广泛性、工作的程序性无疑体现了选题的慎重性。湖南省统计局民意调查中心也十分注重选题的妥当性，其调查项目策划综合考虑可能的社会反映以及与实际的差异性等因素。
（三）调查发布实行分类制度
湖南省统计局民意调查中心报告分为接受委托的调查项目和主动调查项目两类，其中接受委托的调查项目与委托方要求挂钩，即委托方要求公开发布则对外公开发布，反之不予发布，而主动调查项目则根据课题类型、调查结果特性自主决定是否对外发布。广州社情民意研究中心则更加规范化、专业化，他们根据调查报告的不同特点，通过两种方式予以发布，第一种方式是以编辑刊物资料的形式发布，第二种方式则是媒体方式，坚持“内外有别”方针，对内则以《民意内参》、《民意参考》等形式将一些敏感性、政治性调查报告面向市委市政府及其各部门发布；对一些纯社会性的调查项目则直接将调查报告公布于民。
（四）调查方法科学和调查网络健全
通过考察，我们发现两地民意调查机构都特别注重调查方法的科学性。其调查方法具有以下显著特点：一、民意调查对象具有广泛性、代表性、均衡性，涉及社会各个行业、各个阶层、各种不同的利益群体。二、建立民意调查对象抽查体系。例如广州社情民意研究中心实行先进的阶段随机抽样体系，参照国家统计局抽样方法进行调查。这些特点反映出民意调查工作必须采用先进的调查方法并加以综合运用，而不是单纯利用一种调查方法进行调查。另一个方面是两地调查机构建立了健全的调查网络。广州社情民意研究中心建立了城市调查网络，覆盖了广东各个地市，并综合考虑调查网络的层次性、均衡性等结构性问题，保证了调查的宏观反映性，使调查网络不断得到健全和完善。
四、湖南、广州两地民意调查机构给我们的启发
通过考察，我们加深了对民意调查的认识。湖南、广州两地民意调查机构主要给予我们以下几点启发。
（一）党政机关领导的开明及支持为民意调查工作提供了宽松的政策环境
两地的民意调查工作之所以能够走在全国前列，一个非常重要的原因在于党政领导具有极强的政治前瞻性。广州社情民意研究中心早在1988年就率先成立并规范运作，得益于当时广州市市委书记谢晖在广州市委第5届全会上对民意调查机构的正确定位。湖南能够在全国率先实行社区领导人直选试点，充分反映了党政机关领导的开明。
另外，党政领导对民意调查工作的支持也是民意调查能够顺利开展的一个重要因素。从两地民意调查工作的发展史可以看出，在民意调查工作开展的初始阶段，党政领导适当的扶持和必要的引导，会促进民意调查工作的开展。如果说党政领导的开放、开明是一种观念层面上的支持的话，那么对民意调查初始阶段的扶持则是具体行动的支持。例如湖南省政府相关部门将民意调查纳入政绩考核机制，委托湖南省统计局民意调查中心进行政绩民意测评，不仅仅是重视民意的表现，也是对民意调查工作的支持。党政领导对民意调查的信任和委托，为民意调查工作提供了政策空间。
（二）民意的基础地位与民意调查工作的科学、合理定位
宪法表明中华人民共和国政府是人民的政府，共产党是代表人民利益的政党，表明无论是党还是政府，都必须把人民的利益置于工作首位，把民意作为自己执政的基础和工作的依据。民意的反映不仅仅体现在人民代表大会制度设计上，还应该体现在非政府制度的设置上即民意应当由民意调查机构来直接反映。民意应当在政府决策体系中处于基础地位。这决定了政府决策如果不以民意为基础而做出，其合法性便应当受到质疑。政府决策不得抛开民意而做出，无民意即无决策。政府决策应该“从民意”而不是“顺民意”，顺民意仍然体现出了一种政府高高在上，对于民意可以妄自评判的姿态，它体现了政府的主动，民意的被动。“从民意”，即政府必须听从民意，不能再“俯瞰”民意。孟子云“民为贵，社稷次之，君为轻”，唐太宗亦云“君，舟也；民，水也。水能载舟，亦能覆舟”，说明中国从古代就非常注重民意。作为人民利益的代表者，党和政府应把民意提高到基础地位。
民意调查作为一种科学合理的民意反映机制，以其独立性、客观性赢得了民众的信赖和支持，所以重视民意就应该重视民意调查工作。民意调查工作不仅仅是政府决策的参考，而且是政府决策的基础，是政府决策最重要的依据。体现在具体制度设计上，政府决策制度必须把民意调查报告纳入决策评价体系，并逐步扩大民意在考核体系中的结构比重。
（三）民意调查必须以公益性为基础，确保其公正性和公信力
在经济飞速发展、民主法制不断完善的今天，民众对党政工作的关注度、参与度都远非过去所能相比，民意调查不仅是民众参政议政、维护自己合法权益的一种途径，也是政府了解民意、科学决策的必要手段。目前各个省市民意调查工作机构都将自己定位为政府和民众之间沟通的桥梁，如湖南省统计局民意调查中心负责人表示“湖南省民意调查中心要面向社会、面向群众”，强调该中心具有公益性、独立性；广州社情民意研究中心提出，社情民意调查工作就是让政府了解民众，让民众了解政府，必须紧扣“党和政府的方针政策”、紧扣“人民群众的心声”，关注社会热点、难点问题，把握公众情绪，反映主流民意。通过这些定位以及相应的制度运作力求保持民意调查机构的公益性，确保其公正性和公信力。
民意调查具有统计属性且较一般的统计复杂，其调查对象也是更加特殊。民意调查这些属性决定其必须以公益性为基础，才能确保其公正性和公信力。反之，民意调查就不会被政府和民众接受，工作就可能归于失败。民意调查要取得民众和政府的信任和支持，需要做到以下几点：一、保持独立性。独立性是民意调查能够被政府和民众两方信任的最佳结合点。民意调查独立地反映民众真实意愿，为政府决策做出切实可信的民意依据，才能够被民众和政府所倚重。二、课题项目的公益性。主要体现在调查项目的选择上，即所选取的调查项目必须是与日常生活息息相关、百姓所关心的社会热点问题。公益性并不表明民意调查不能对委托项目收取任何费用，为了维持调查的顺利进行，民意调查必须收取相关调查费用。三、不被利益团体所左右。民意调查必须以民意为基础，掌握工作的主动权，不能受制于利益团体，形象的说就是“说话是要收钱的，但不是给钱就说话”、“可以不说话，说就要说真话”。
确保民意调查的公正性和公信力，不仅仅要坚持以公益性为基础，还需要坚持民意调查工作的科学性、客观性，民意调查必须遵循科学性与客观性相结合的原则，要求调研人员自始至终保持客观的态度、搜集反映事物真实状态的准确信息、正视事实、接受调查的结果。
（四）民意调查具有科学性、规律性，必须做到软硬件建设均衡发展
民意调查既是一项工作，也是一门涉及社会学、新闻学等相关科学的综合性学科，其科学性、规律性不言而喻。科学性、规律性体现在软件和硬件建设两个方面，两方面要均衡发展，不能有所偏颇。考察中我们看到湖南省统计局民意调查中心在硬件的建设上较为先进，如建立了GATI计算机辅助调查系统、电话号码数据库以及预拨系统、多媒体培训系统等国内外较先进的民意调查硬件设备，但是软件建设方面稍微有些欠缺，如人员设置上竟然没有一名硕士或者博士做专业策划与分析。广州社情民意研究中心软件建设方面虽领先一步，突出表现在其科学的工作体系方面，但是资金的紧张阻碍了其硬件建设的完善。为此，我们得出结论：民意调查工作要科学、规范运作，必须把软硬件建设同时搞好。
软件建设指民意调查需要具有先进的工作理念、建立完善的工作体系和建立先进的规章管理制度。一、先进的工作理念。主要体现在民意调查工作定位方面，必须认清民意的地位，对民意调查工作进行准确定位，理清工作思路，保证民意调查的自主性，避免工作单纯围绕政府转。二、建立完善的工作体系。完善的工作体系包括：项目审批确立体系、调查策划体系、调查分析体系、调查报告撰写体系、调查发布制度体系。各个地方的工作体系多少存在差异，但是主干体系必然包括以上五个方面。完善的工作体系将保证民意调查工作的高效开展。以项目审批确立体系为例，它应包括常规调查项目和临时性调查项目两个方面，体现了稳定性和灵活性的结合，保证了工作效率。三、先进的规章制度，主要体现在人员的内部管理以及工作激励制度等方面，内部管理制度具体内容已有论述，不再赘述。工作激励制度要求建立奖罚分明的工作机制，营造一种竞争氛围，以提高工作人员的积极性。
硬件建设指民意调查需要建立高效的工作机构、健全调查网络体系、引进先进的工作设备以及建立一支规范化的专职调查员队伍。一、设立精简高效的工作机构。民意调查工作在此方面可吸收上述两地调查机构的已有设置，并以此为基础加以创新。二、健全调查网络。民意调查结果的客观性、公信力必须以科学的调查网络作为基本保障。健全调查网络要求：1、民意调查对象必须具有广泛性、代表性、均衡性，必须要涉及社会的各个行业、各个阶层，关注不同的利益群体。2、民意调查对象抽查体系的建立，应实行国际上通行的阶段随机抽样体系，参照国家统计局抽样方法进行调查操作。调查网络的健全是保证调查数据科学性、客观性的关键环节。三、引进先进的工作设备。民意调查机构需要建立CATI计算机辅助电话调查系统、电话号码数据库以及预拨系统、多媒体培训系统、网络关键词搜索系统等国内外流行的调查设备，以满足民意调查工作的需要。四、建立一支规范化的专职调查员队伍。规范化主要体现在专职调查员队伍具有明确的目标和任务。其任务主要有两方面：1、日常信息的接收、搜集。即对调查网络点反馈上来的信息加以接收与整理、分析，对中枢网络的运行、维护，譬如关键词搜索系统的维护。2、临时性的工作项目。包括辅导带队和担任调查网络骨干两项。特定岗位如调查报告撰写工作，还应当聘用社会学或者新闻学硕士、博士加以撰写，从而建立一支专职的报告撰写队伍。
（五）民意调查必须走制度创新之路
民意调查的软硬件建设中就有许多涉及制度的内容，我们在这里重点强调一下制度建设，尤其是制度创新。
制度是理性的固化，科学合理的制度设计能够克服工作人员的任意性，使工作在稳定中开展。目前民意调查在国内还是一个新生事物，尚在摸索中发展，错误在所难免，但是规范、科学、合理的制度，会使我们少犯错误。譬如在硬件的引进上，规范、科学、合理的制度，可以有效的避免浪费，提高设备的使用效率。在此，着重提出以下几个重点。一、开展民意调查必须符合实际，坚持“以内到外，以点及面”的渐进性、扩展性工作路线，不能够脱离实际，盲目全面铺开，而应该抓重点，做到少而精，精而高效。这就涉及到民意调查资金的节制使用问题，涉及到资金的审批制度问题。二、建立覆盖面宽、纵横结合、能动性强的调查网络，形成信息的主动反馈制度。选择不同社会阶层、不同职业的人员作为其所属阶层、职业的代表作为调查网络点，网络点必须具有能动性，时刻关注民情，随时将民意呈报给民意调查中心决策层，保证民意调查中心迅速做出统计分析、及时得出结论，这样才能保证调查工作的高效性。
湖南省统计局民意调查中心坚持社会学与政治学相结合的工作方式，广州社情民意研究中心实行“内外有别”的调查发布制度，两地都有自己的特色，这种特色本身也是两地民意调查机构结合自己的实际所进行的创新。“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”制度上的创新是企事业单位规范地开展工作、保持自身长远发展的最重要的保证。民意调查在我国刚刚起步，所以更需要有所创新。民意调查工作的创新，大体上有两方面：一、工作思路上的创新，即工作思路要有创新意识。二、工作模式的创新，即各项工作制度的创新。工作制度创新是民意调查创新的重中之重，它是理性思维（创新思维的实施）的制度化。