中国社会改革与“整体性”国家的破解
- 时间：2009-05-11 08:56
摘要：传统中国是一个政治、经济和社会组织高度合一的“整体性”国家。1978年后的改革开放使市场从国家中分离出来，企业与政府一道主宰了国家政策的话语权。社会力量的弱小导致社会领域在万能市场失灵、全能政府失效之后问题迭出。中共十六大以后，党和政府开始通过自上而下的途径全方位推进社会改革。但是，只有党和政府转变社会改革思路，通过发展民间组织培养一支自下而上的力量来参与社会服务和管理，才能有效地化解经济和政治强势所带来的社会矛盾，才能真正地破解中国社会的“整体性”。
关键词：社会改革；“整体性”国家；民间组织
1978年以前，中国社会由于深受儒家思想与苏联集权主义思想的影响，形成了政府、市场、社会三者高度合一的“整体性”国家，即使政府面对纷繁复杂的经济和社会压力，又使市场与社会得不到充分发展。1978年后中国社会开始从传统向现代转型，其根本目的就是要将市场和社会从国家的笼罩下分离出来。30年的改革开放已使市场成长为一支独立的力量，并与政府一道共同掌握了中国政策的话语权。但是，在政府与市场的双重挤压下，社会显得愈加弱小而失去了其应有的自治功能，使社会领域在万能市场失灵、全能政府失效之后问题迭出。从中共十六大开始，党和政府开始在和谐社会理念下全方位地推进社会改革，以期壮大社会力量，破解国家的“整体性”。
一、中国“整体性”国家的形成机理
20世纪中叶西方盛行的国家主义思潮认为：由于社会组织或公民具有利己本性，为防止其利己行为损害社会普遍利益，只有政府对社会进行全面的干预和管理，才能提高社会的“公共福利”和维护国家的稳定。邓正来认为，“国家主义在现实世界中都表现为国家以不同的形式、从不同的路向对市民社会的渗透或侵吞。”西方国家主义思潮与中国封建社会的儒家思想和1949～1978年期间深刻影响中国的苏联集权主义思想有共同之处。它们都认为，国家与政府高于并决定社会与公民，社会与公民必须服从和依赖于国家与政府。由于这些政治思想都扩大了政府的活动空间，所以无法导源出健康的国家与社会关系。
在儒家思想影响下，中国自秦代以来建立了以封建王权为轴心的社会结构，其政治功能便是如何有效地运用统治手段在庙堂上维护君主权威，在社会上消解影响其集权统治的民间因素。因而君主绝不容忍在社会中产生能分化其权力的力量，必会铲除民间组织生长的土壤，所以君主们精心地通过制度束缚与思想教化，一直在与可能分化其权力的社会力量作着艰苦的斗争。即使如此，在漫长的封建社会中还是产生了一些组织程度很低的行会组织。但在自然经济占主导地位的情况下，这些小规模的民间组织不可能对国家政治生活产生应有的影响，整个社会俨然被国家全面笼罩，最终形成了“大国家、小社会”的局面。鸦片战争后，西方文明的冲击使传统的封建秩序开始瓦解，整个国家在内外反动势力的挤压下逐渐陷入了长期的政治与社会失序状态。
新中国建立后，中国共产党人按照马克思主义国家学说建立了人民民主专政，重新规塑了国家与社会的关系，成功地使中国社会摆脱了失序困境。但是，在苏联集权主义思想影响下，我国在1949年后逐渐形成了高度集中的计划管理体制，形成了政治、经济和社会组织三者合一的“整体性”国家。孙立平认为，在“整体性”国家中，“社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员和组织能力，但结构较为僵硬、凝滞”。“在这种绝对控制中，任何个人的独立性都不可能存在，任何自由的交往关系都不可能发生，因此，也就不可能出现任何独立自主的私人生活领域和社会自主力量。”最终政府吞没了社会，所有的社会组织、社会群体都成了政府系统和准政府系统的组成部分。但是，政府的无限强大并没有带来经济的长期繁荣与社会的长治久安，“文化大革命”结束时，中国再次深陷于秩序与动力的矛盾与冲突，不但社会秩序暗流涌动，而且经济濒于崩溃，毫无发展潜力。
1978年前中国形成“整体性”国家的症结在于：在现代民主制度已然深刻影响中国社会的情况下，国家不能打破苏联模式禁锢并大胆吸收现代社会所需要的运行规制，不能及时对自身肌体进行调适，依然无限放任政府对社会领域的侵袭。邓正来指出，“中国现代化两难症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜于现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的、自治的结构性领域。”正因为如此，建构一个良好的政府与社会框架，培育一个健康的公民社会，将是中国实现社会转型的重要条件。
二、社会改革是破解“整体性”国家的当下途径
1、中国特色的转型路径
经过改革开放近30年的经验积累，中共十七大将现代化的目标确定为建立富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，即是要实现经济富强、政治民主、社会文明与和谐，这三个目标勾勒出了改革的三大领域：经济改革、政治改革、社会改革。这三大领域的改革成功之日，就是中国从传统向现代转型成功之时。但是，中国在这三大领域的改革采取什么步骤，这需要根据中国的现实国情进行考量。一些转型理论家提出了两种转型路径：一种认为转型过程是先验的、一切按预先设计进行的“社会工程”，另一种路径认为转型是一个未知的、可以通过不断“试错”取得进步的过程。由于转型过程中面临着高度的不确定性，从上世纪70年代进行转型的世界各国都选择了第二种路径。正如著名转型经济学家热若尔·罗兰所言：“在柏林墙倒下之前，转型理论尚未预先存在。”邓小平“摸着石头过河”的渐进思想揭示了中国必将开创一条有中国特色的转型之路。
中国“整体性”国家的破冰之旅是从改革开放开始的。从中国的改革历程以及执政党的改革思路来看，中国特色的社会转型呈“三步走”的发展态势：经济改革——社会改革——政治改革。这“三步走”并非绝对的先后秩序，而是蕴指在某一阶段改革的重心所在。从1978年中共十一届三中全会到2002年中共十六大，经济改革一直是官方改革话语的主体。面向自由化的经济变革既逐步瓦解国家的“整体性”，又为社会孕育出巨大的变革潜能，使正确处理改革、发展、稳定的关系成为政府面临的现实问题。进入21世纪以来，各种层出不穷的社会问题昭示着政府改革重点的转变。自中共十六大以来中国改革进入了第二阶段，改革重点已经超越了经济改革范畴，转移到了社会改革上。社会改革主要针对两大问题：一是要解决经济发展所带来的各种社会矛盾，二是要推进经济的可持续发展。中国在经济和社会改革目标实现以后必然进入第三阶段的政治改革。如果说政治改革的最终目标在于民主化，那么经济和社会改革的意义在于为未来的民主政治打下坚实的经济和社会基础，为发展民主政治提供充裕的经济实力和社会空间。
2、社会改革意在建立和谐社会
新自由主义将整个社会分解为三大部分：政府、市场、社会，并认为，充分发育的公民社会是当下政府、市场与社会三者结构优化的标志。“社会改革的总体目标是社会和谐，但只有在经济力量、政治力量和社会力量之间达到一个相对均衡状态并能够有效合作的时候，社会和谐才有可能。”同在“整体性”国家中，政府处于绝对强势地位，垄断了一切国家权力和利益。市场经济的发展使市场从国家中分离出来，企业逐渐像政府一样开始成为中国政策话语的核心。因此，只有通过社会改革发展壮大社会力量，打破强势的政治权力和经济权力对一切国家权力和利益的垄断，才能形成政府、市场、社会三者的结构均衡，才能实现三者之间的功能互补、自愿合作，这正是构建社会主义和谐社会的基本要求。
中共十六大以后，在“和谐社会”、“以人为本”和“科学发展观”等理念指导下，政府开始从医疗卫生、社会保障、环保和教育等方面进行社会改革。政府除了强化在以上领域的公共服务功能外，还将部分政府职能从社会领域逐步退出，为民间组织的发展让渡了一定的社会空间和制度空间。2006年我国民间组织数量比上年度增加10.6％，总量达到35.4万个，业务范围涉及科教、文卫、民政、环保、法律服务、社会中介、农村专业经济等社会生活的各个领域。这些数据表明我国的民间组织正在日益壮大。但是，在国家主义光环笼罩之下，政府仍是当下主导民间组织生长与发育的重要力量，政府的行为目标决定了什么样的民间组织能够生存。据调查，改革开放以来社会需要旺盛、公共物品供给缺位且政府允许或鼓励发展的领域中民间组织发展迅速，其中主要是社会服务、行业管理、文化艺术、教育卫生和扶贫等。在政府主导背景下，有些民间组织把自己定位为政府的辅助机构，独立从事社会管理与服务的主动性、能动性严重不足。还有一些民间组织(比如工会)，以什么角色出现、以什么方式参与社会服务和管理等问题还需要进一步的理论研究和实践探索。即使如此，民间组织仍在以前所未有之势成长为政府和市场之外的第三种力量，逐渐夯实社会主义和谐社会的社会基础。
三、社会改革的重心是在政府主导下发展民间组织
1978年后，市场化的经济改革使企业纷纷把原来承担的社会功能抛给社会，在社会力量发展起来以前，政府必然成为承担这些社会功能的唯一主体。在市场经济条件下，政府并非是全能的，政府并不是也不应该成为向社会提供公共服务的唯一主体。中共十六大以后，尽管政府全方位推进社会领域内的改革，但是仅靠这种自上而下的力量并不可能惠及社会的每一个角落，“政府失灵”现象不可避免地存在。因此，政府应该转变思路，通过发展民间组织培养一支自下而上的力量来参与社会服务和管理，才能有效地化解经济和政治强势所带来的社会矛盾，才能真正地破解中国的“整体性”。
1、民间组织的发展现状
从上世纪80年代起，政府逐渐放松了对社会空间无所不在的渗透与控制，民间组织从社会自发生长的合法渠道已经打开。从当前来看，活跃在我国社会领域的民间组织主要有三类。
第一类是具有官方背景的民间组织。改革开放后，一些政府部门为了应对日益增加的经济和社会管理压力，纷纷在所辖范围内设立事业性社团以辅助政府管理。后来，政府在精简机构中实施“政社分开”，这些社团因此失去了编制和经费而褪去官方身份，转变为民间组织。顾昕等认为，“有80％以上的专业性社团并不是由会员自发成立的，而是由组织出面组建的，这样的格局历经20多年的改革几乎没有变化。”1989年后政府加强了对社会秩序的控制，多数民间组织都自愿接受官方的人事任免以增强自己存在的合法性。民间组织认为，“一个社团的状况通常取决于参与的单位领导的分量”，因此，他们不但不会抵制反而非常欢迎党和政府任命的官员。从当前来看，几乎所有重要的民间组织的主要领导都由从党政部门退下来或由机构改革分流出来的官员担任。还有一些在某一领域具有垄断性和较高影响力的民间组织想方设法参与到官方管理体制中，以期获得官方影响并谋得组织利益。如：2007年，中国音像协会与其业务主管单位文化部合作开展卡拉OK的曲库管理和版权收费工作；中国消费者协会由工商局报财政部同意，开始转变为事业单位并领取财政工资。中消协和中音协都还保留着民间组织的名誉，但实质已转变为业务主管单位的“第二政府”。这些带有官方背景的民间组织要在构建和谐社会过程中发挥服务和管理作用，必须切实地深入到社会中，回归自己的民间本位。
第二类是草根民间组织。在国家主义影响强大的社会背景中，民间人士的结社动力、号召力、组织力、公关力都显得不足，这使当前纯粹从社会中产生的民间组织所占比例仍然较小，出现了官方社团独霸天下的局面。纯粹来自于民间的大多数都是草根组织，它们既没有市场背景，也没有政府背景，有些并没有严格按照规定进行注册，也可能没有正式的组织和管理系统，甚至缺少活动资源和制度合法性，但是它们植根于底层民众的社会生活情境，密切联系着民众的社会利益与文化价值，在底层社会服务中发挥着不可估量的作用。我们也应看到，这些草根组织由于缺乏活动资源和有效的组织管理而处于自生自灭状态。由于力量弱小，它们无法充分地整合社会力量，无法有效地表达公众的利益诉求，无法深入地发挥政策倡导与影响作用，因而它们的活动范围仅仅局限于兴趣、慈善、互助、公益等领域。它们尽管扎根于民间，但缺乏发展壮大的外在条件与内在动力，因而对政府与市场的影响非常小。
第三类是正在本土化的国际NGO。改革开放之初，政府从有利于经济发展与社会进步的角度，支持和欢迎国际NGO进入我国的扶贫、教育、环保、卫生等领域开展活动。赵黎青认为，目前在中国已经奠定了较稳固的活动基础的国际NGO应在1000家左右。这些组织通过经费、培训和项目援助，把在世界其他地区形成的理念、经验和办法带到中国，对我国经济和社会发展产生了多方面的积极影响。但是，中国与国际NGO所处的发达国家存在经济和社会发展上的差距，又存在意识形态上的差异，所以国际NGO只能进行本土化运作，即采取合适的策略将自身嵌入到当地的文化中，它的服务理念与方式才能真正被受助民众所接受。因此，一方面，国际NGO非常注重调动受助民众的积极性与参与意识。比如，在陕西永寿县，国际行动援助机构正在进行一个小额贷款援助项目。项目官员通过开展群众活动由群众自己讨论决定最需要解决的问题，并围绕问题产生项目和群众代表。另一方面，国际NGO还主动与地方政府建立良好的合作关系，以获得发展方向、技术、人员、信息等方面的支持，并有更多的机会向政府表达民众意愿。比如，美国大自然保护协会(TNC)因为与云南的相关政府部门建立了良好的互信关系，所以才在云南的“三江并流”被联合国列为世界文化遗产的申报过程中发挥了积极作用。尽管各种国际NGO本土化的路径与方式各有不同，但它们都在想方设法融入社会活动领域，都在组织底层民众进行自我服务与管理，所以对中国社会改革仍然有着不小的推动作用。
从以上三类民间组织我们可以看到，尽管在中国特定的政治文化背景下，民间组织的发展还受着政府的影响，但是中国社会的“整体性”却在民间组织的有序生长中逐步破解。社会从国家中逐渐分离出来并成长为一支独立的力量，开始在平衡国家、市场、社会三者的关系中发挥作用。
2、促进我国民间组织健康发展的对策
从中国的渐进转型道路来看，政府仍是主导民间组织发展的重要力量。民间组织过分依赖政府会削弱其自治性，而完全脱离政府又会陷入合法性困境。所以，民间组织要掌握与政府之间合作与妥协的技巧，逐步增强自治意识和自治能力。政府作为国家的代表，应该采取切实可行的措施促进民间组织的健康发展。
第一，国家应加快立法及时制定《结社法》，对国际和国内民间组织管理的各种问题做出明确规定，包括登记程序、业务主管、涉外活动、权利义务等，保证民间组织的行为能有章可循，并为政府对民间组织的管理和监督提供法律依据。
第二，政府应从登记管理转向运行管理。现行民间组织的双重管理体制只注重成立的条件与登记的过程，对其运行没有任何管理措施。政府应放宽民间组织的登记控制以体现结社自由，将工作重心转向民间组织运作过程的规范化管理，对其行为后果及质量进行监督和制约，并通过政策诱导、资金支持等手段促使它们充分发挥作用以满足社会需要。
第三，政府应积极培育社会急需的民间组织。社会转型时期，政府和公民之间常会在相关领域出现利益冲突空间，需要专业性的民间组织提供社会事务管理。所以政府应抓住社会纠纷热点，有针对性地培养以下两类社会急需的民间组织：进行市场规范、维护市场伦理的工商社团；从事扶贫、助残、支持弱势群体和慈善活动的公益组织。政府应该充分尊重民间组织的民间性，不能把它作为政府附属部门，不能干预民间组织的活动。民间组织应强化自己的独立性，不能把自己的活动能力寄希望于政府权力的庇护。
最后，创新党对民间组织的政治领导方式。当前党对民间组织的政治领导实际上异化为组织领导，以党的组织与任命干部的方式来保证民间组织的政治方向。党应转向对民间组织的利益取向、活动目标发挥政治影响，保证党的方针政策能在民间组织的活动过程中体现出来，保证民间组织的活动能够更好地实现人民的利益和党的利益。
总之，中国政府于1978年后启动并于21世纪重点推进的社会改革为民间组织的发展提供了广阔的空间。党和政府应该创造条件，通过发展民间组织来逐步破解中国社会的“整体性”，推进构建社会主义和谐社会的历史进程。
来源：理论与现代化
作者：李永忠
日期：2009-05-10