改革社团管理，时候到了
- 时间：2008-12-31 14:31
■先考虑在县（区）一级，全部开放社团组织和民办非企业单位的登记，乡镇不受理有关的登记；
■在市和省两级，目前只宜开放民办非企业单位登记，而不开放社团登记；
■在中央层面，社团组织和民办非企业单位都暂不开放，实行老办法。
11月17日，民政部副部长窦玉沛表示，民政部正在配合国务院法制办修改社团登记管理条例。没错，这个条例，早已到了修订的时候。
社会空间正在迅速增大
三十年来，在经济发展的同时，中国也出现了非常明显的社会发展，已经创造出比较宽松和有创造性的空间，出现了社会集团利益的分化，更多的阶层出现 了。追求经济利益的可以成立公司，追求精神超越的可以加入宗教组织，追求文化创造的可以写书拍电影，创造出大量经济、文化实体和不同类型的社会组织。追求 更大的社会空间已成为社会发展的实际选择。结社是社会发展的必然选择。
其实，公民自愿组成的追求经济利益的公司，也是一种社会结社方式，与公民自愿组成的不谋求经济利益的非营利组织一样，都是非政府社会组织。只是它们的价值取向、需要不一样。这样来看，中国社会的结社问题早就产生，而且也已取得很大的成就。
目前，结社组织多指非营利或非政府团体。最近几年，这类组织出现了非常大的发展。据民政部统计，已经达到近五十万，如果加上农村经济合作组织和社区 组织，已有六十多万。实际数量更多。这是社会自由发展的结果，会使中国社会更有创造力，对社会发展有好处。最近社会组织的发展越来越快。中国正在出现一个 历史上前所未有的强大动力，这将推动社会长期发展。
维权潮流下的结社热
新变化是维权组织的发展。在社会经济发展中，不同的利益集团产生了大量利益冲突，相对弱势的社会群体受到了不同程度的伤害，要求参与各种公共政策的制定，维护自己的利益。
实际维权过程中，他们深刻地感到，由于自身的弱势，需要组织起来增大力量，才有可能在公共参与中发出声音。维权和参与的形式多种多样，几乎所有社会 政治权利领域都有公民自觉参与，如环境权、教育权、人权、妇女地位、土地流失、劳工权等。一些社会群体，例如农民、农民工和妇女儿童等，是利益受到侵害的 主要社会群体。这种广泛的维权现象，使得社会弱势群体的结社倾向大为提高。相当多地方的农民建立了公开、半公开或者不公开的农民协会和农民维权协会，城市 中也出现了大量的农民工的组织，帮助农民工和企业主谈判工资等。
互联网的发展也非常快。相同兴趣的人聚在一起开网站，导致虚拟社会组织的出现。他们在互联网上进行的公共参与，如鱼得水。
各种社会组织的大量出现不可避免。从现实来看，可以认为中国的结社已经自由，只是法律上还有承认问题。许多艾滋病类的组织是夫妻店，根本不登记，但也得到了国际社会承认。民政部门可以管理的社会组织，可能只占极少数。
特点：少登记，数量大，人数寡
当前中国的社会组织发展有几个特点。一是大部分不登记。结社登记很复杂，绝大部分社会组织，尤其是维权类的社会组织不可能登记，他们的办法就是不登 记，埋头实际发展和活动。结果，他们达成了结社目的，却不在政府管辖之下。许多地方政府对这种社会组织也不愿管理，担心会激起社会反弹。因此，在许多地 方，这类社会组织和地方政府相安无事，还有不同程度的对话和合作。这就促使这些社会组织更快发展，参与人员也越来越多。
据我了解，湖南某县已经出现的农民协会虽然不被政府承认，但却已有3000人加入，他们在县乡村三级建立了结构性的组织，进行了有效活动。由于这个 农民协会的出现，已经改变了当地的政治生态环境，地方政府随意欺负农民和侵占农民利益的事件大大减少，也出现了政府跟农民进行对话，解决当地问题的场面。 这样不登记但开展有效工作的组织趋势，在中国农村许多地方都已出现。出乎很多人意料的是，农民结社对政治的稳定，起到了很好的作用。
第二个特点，是社团组织数量相对多，但参加人员少。官办社会组织的人员多，但大部分真正民间NGO，一般也就是10人左右，低于10人的社会组织相 当多。这使得中国社会的组织资源浪费成了突出现象。由于民间社会组织数量多而人员相对少，管理难度加大，也使得中国社会组织的质量并不高。
另外，社会组织法制观念比较薄弱，对有关法律规定和相应管理办法知之甚少，在运行过程中也引出了不少问题。
原政策难以阻挡结社
制定一项公共政策，首先要考虑现实是什么。现在社会组织大量存在，登记管理办法已经远远落后于现实。从中国的发展来看，结社已经成为不可阻挡的发展 趋势。目前的登记管理办法，使得大量民间社会组织普遍进行工商登记，或干脆放弃登记而自行活动。出于实际需要，一些地方政府也承认这种不登记而进行活动的 社会组织。必须从这个基本现实出发，重新考虑社会组织管理办法。
原来的社团登记管理条例有两个目标：一是限制社会组织发展，既要控制社会组织的数量，也要控制社团发展，有选择地发展社团；第二要严格控制社团的运作。
这两个政策目标在现实面前都已经过时，社会组织的发展从数量上已经无法控制，而且大部分社会组织都不在管理部门的视线之内，更不要提管理它们运作 了。因此现行的政策必须加以改变，而政策考虑的基本点就是政策要符合结社自由的基本方向，不能落在社会发展的后边。政策的调整既要大胆，也要有效。
渐进地走向结社自由
现在的情况，与1990年代调整公司管理办法时一样。当时，将公司从双重管理体制改成单一登记制（从有主管的体制发展到无主管的体制），也产生了许 多争论。例如，担心公司什么都可以干，黑社会也会去开公司，等等。幸好，当时在海南进行了试验，证明顾虑都是多余的。不久，就在全国范围内实行了简单登记 制。
社团体制管理的情况也大致相似。如果转变登记注册方式，而加强法治和执法部门对社会组织行为的管理力度，担心社团发展会失控的顾虑，也肯定是多余。有效的管理，要走到社会发展的前沿。
社团管理政策的调整，要循着结社自由的方向，采用渐进的方式来进行。在改革过程中，考虑历史因素，步子不必太快，力度也不能太大。有建议认为，可以 在社会组织比较发达、社会活力比较强的地方，例如东部沿海地区，可以适当加强管理，让社会组织沿着有效、法制的道路发展；而在社会组织发展相对落后，公民 社会也不强大的地方，应实行更为宽松的政策，鼓励社会组织发展。目前民政部门也在开展实验，探索一些有效的办法。
基于中国的现实和社会组织发展的需要，可以考虑以下一些具体政策。
取消现在的双重管理制度，采取单一制登记办法。公民要成立社会组织，需要清楚申明成立组织的目的和活动宗旨、组织内部管理和运作的规 定、组成人员的身份证明、活动场所、活动方式和资金来源等。随后，就可以直接到民政部门登记，而不必再由某机关作业务主管部门。民政部门在接到成立社会组 织的申请后，必须了解申请者的情况是否属实，若属实，则用规定的程序在规定的时间内进行登记，并发给有关证书。
可以慢慢过渡，逐步发展社会组织。根据实际情况，分级分类发展，逐步过渡到完全的结社自由。
先考虑在县（区）一级，全部开放社团组织和民办非企业单位的登记，乡镇不受理有关的登记；在市和省两级，目前只宜开放民办非企业单位登记，而不开放 社团登记；在中央层面，社团组织和民办非企业单位都暂不开放，实行老办法，不进行全国性社团组织和民办非企业单位的登记。这个办法，可以在试行一段时间后 重新审议，观察是否有效。
此外，在城市社区及居委会和农村社区，所有成立的社会组织不需登记，实行备案制，直接将有关材料交民政部门备案，即可进行活动。
其实，中央正在推动基层民主的发展，选举权都已经给了老百姓，在基层开放结社，不会有大问题，会促进基层民主的进一步发展。
尽快出台新的社团管理条例，并在可能的情况下出台社团法（试行）。法治化管理是鼓励结社的必要途径，因此相关的法律要完善，要尽快出台新的社团管理条例或者社团法（试行），同时要加大有关执法部门的执法力度，加大对社会组织行为的管理和执法力度。
来源：南方周末
作者：李凡
日期：2008-12-31