制度惯性与政策困境
- 时间：2009-01-20 09:29
我们在出台各项政策时必须综合评价相关政策的短期和长期效应，切忌在仓促应对短期困境时加剧长期转型矛盾。对于短期和长期效应都好的政策，如加强社会保障体系建设，加强人力资本的投入，加强创新能力的投入等，应该积极推动。对于短期政策效应好但长期效应不好的，如对一些无谓的基础设施的投资，应该坚决制止。
当前中国经济面临双重困难，短期的是如何应对经济急速下滑，长期的困难是中国发展模式如何从仅仅考虑增长的速度型发展模式转变到考虑综合目标的规制型发展模式，也就是如何在经济发展模式上落实科学发展观。由于我们目前的社会经济系统在改革开放前期的速度型发展模式下已经形成了相应的制度惯性和偏见，应对当前的双重困难给中国政府的公共政策的制定和执行提出了严峻的挑战。处理不好，我们出于应对短期困难的很多政策就很有可能会变成我们长期转型的障碍。政府的各个部门和全社会必须清醒地看到这种政策困境并努力采取各种方式来减少这种政策困境的危害。
为了进一步说明中国当前社会经济体系的这种制度惯性和偏见，我把速度型发展和规制型发展所需要的制度转轨的特点做一比较。
速度型发展和规制型发展特征的比较
首先，从政策目标排序看，在速度型发展时是增长速度优先。这种明确的指导思想使得公共政策制定的过程相对简单，决策更加迅速，执行考核更加有力。但是在规制型发展时，经济发展和社会发展需要统筹考虑，经济发展与自然环境资源的保护需要统筹考虑，不同地区之间的差距需要统筹考虑，等等。政策目标的多元使得政策目标排序困难，政策过程相对更加复杂。
第二是社会参与各方的损益情况。要保证社会公正，就必须在公共政策出台或政策转变的时候充分考虑社会各方的收益和损失。从计划经济向市场经济转轨，推进速度型发展的转变总体来说是一个帕累多改进，绝大多数的人都在这个过程中不同程度获得收益。少数人即使收益不大，但基本上也没有什么损失。即使有个别人利益受损的情况，也可以通过适当补偿及增量调整的方式改变。因此，改革的阻力很小。但在规制型发展过程中，公共政策的损益情况就不很确定了。即使是对改善总体社会福利有明显作用的公共政策，也有可能使某些社会群体的利益受损。另外，中国经济转轨过程中的路径依赖也形成了一些利益集团。体制变迁将打破现有利益格局，给这些利益集团的收益带来较大的不确定性。利益受损的社会群体及利益受到威胁的集团往往成为改革的强大阻力。因此，在规制型发展过程中，很多政策的制定和执行都要面临各种各样的障碍和问题。
第三是损益的时间分布。速度型发展从总体上说，相关参与主体的收益是当期的，直接的。而这个过程中的成本往往是可以推到未来。最典型的是经济发展过程中的环境污染问题。在前一段速度型经济发展过程中，各个地方政府大干快上，重点放在GDP增长、就业增长和地方财政增长上面。对于环境污染的治理则是能拖就拖。直到今天，环境污染的情况已经到了触目惊心的程度，才不得不来收拾，这也正是规制型发展过程中所面临的挑战。对于很多速度型发展积累下来的问题，如环境污染，往往需要社会有大量的当期的直接的投入。而其收益是未来的不确定的，这就与速度型发展的情况恰恰颠倒过来。
第四是损益的社会分布。速度型发展从总体上说，所有参与主体的收益都是非常直接的，与个人或小的利益群体相关。这个过程中的一些成本则往往是社会的、公共的。例如一些地方小煤窑小矿山的乱采滥挖对国家自然资源的损害和浪费是巨大的。但是仍然是屡禁不止，其原因就是很多个人只看到眼前的很小的利益，对于国家社会所遭受的重大损失则不放在眼里。而规制型发展就是要逆转这种情况，对社会的公共资源进行投入，其收入很难从个人或小团体的角度去衡量。例如对生态环境的保护和修复其收益是全社会和全人类的，但其成本却是需要我们个体(包括企业或各种组织)现时的以各种形式的投入。
第五是中央政策传达到地方的效应。中央和地方之间的关系在中国这么一个大国中历来十分重要。作为一个单一制的国家，中央政府的政策历来对地方政府的行为有很重要的作用。在速度型发展的时候，中央政府鼓励经济发展的一般性政策到地方上往往得到进一步的放大和创新。地方政府之间会在投资环境、优惠政策、政府服务等方面加强竞争，努力把自己的经济发展得更快，往经济增长的高点去跑。但在规制型发展过程中，中央政策往往是约束性的。这些政策到地方以后可能更多的是衰减和扭曲。地方政府会尽可能缩小这些政策的适用范围，使本地区受到的影响最小。很多西方国家也面临着同样的问题。他们对描述此类问题有一个说法，叫做“racetothebottom(冲向底线)”，意思是在面对环境保护等约束性政策时，各个地方出于保护自己的地方利益，大家都尽可能少做，勉强不超过底线就可以，所以叫做冲向底线。
第六就是所谓的“心理贴现率”。在速度型发展过程中，什么收益都想当期获得，所以说贴现率非常高，哪怕几年之后的很高收益都觉得没有意思。相对来讲，规制型发展的贴现率就更加合理，反映经济社会发展的合理步伐。这种心理贴现率从公共管理的角度看非常重要。一个社会的心理贴现率持续上升将会导致社会期望值过高，有可能会导致社会浮躁情绪。当然政策绩效也是需要考虑的。以GDP增长或相关业绩(如地方财政收入)为指标相对比较容易评估，但是规制型发展政策的绩效衡量起来就有一定困难了。
正是因为有这样的制度惯性和偏见，因此，在当前出台各种政策应对短期经济挑战的过程中，我们必须首先清醒地认识到速度型发展模式的局限性，如创新能力不足、环境污染严重、资源使用浪费、地区差距加大、监管体系薄弱等等。这些问题不但是制约中国未来发展的瓶颈，也是中国在面临全球经济危机时应对乏力的根源。例如，中国虽然近年来贸易顺差很大，但实际上都是以跨国公司转移到中国的劳动密集型产品为主，而且是高度消耗能源和资源的，质量不高，需求弹性很大。国际市场一有风吹草动，马上就受到影响。
在此基础上，我们在出台各项政策时必须综合评价相关政策的短期和长期效应，切忌在仓促应对短期困境时加剧长期转型矛盾。对于短期和长期效应都好的政策，如加强社会保障体系建设，加强人力资本的投入，加强创新能力的投入等，应该积极推动。对于长期转型必须推动的相关改革措施和政策，如环境污染的治理等，即使短期有一定的成本和阻力，仍然应该坚持。对于短期效应好但长期效应不确定的政策，如通过各种补贴刺激汽车消费等政策，应该特别慎重。对于短期政策效应好但长期效应不好的，如对一些无谓的基础设施的投资，应该坚决制止。
来源：南方周末
作者为清华大学公共管理学院院长
日期：2009-01-15