土地新政考验中国乡村民主

时间：2008-10-27 09:32

　

 

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中有关土地新政最值得关注的一条是：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”它意味着农民的土地在符合规划、手续合法、税费齐全的情况下可以自由入市，打破了以往土地一级市场的垄断局面，农民可以以出售土地、土地入股、自主成立房地产开发公司等多种形式参与房地产开发。这是农村集体经营性建设用地的直接入市，是中国房地产市场化以来从未有过的巨大变革。

以往，非农建设用地必须经过政府统一征收，再通过招拍挂等形式向开发商出让，土地巨大的增值收益被地方政府和开发商拿走，农民只得到其中的5%至10%。《决定》不仅限制了政府对农民土地的征用，而且意味着农民可以像国有土地一样出让、出租符合条件的土地，从而获得工业化、城市化过程中的土地收益，而无需被各级政府赚走巨额差价。政府每年的土地出让金收益高达12000亿元以上，相当一部分来自对农民土地的征用。一旦征用环节被取消，则农民的利益得到更大保护的同时，也意味着村官权力的含金量更大了，每年几千亿元掌握在手里，是一个巨大的责任也是一笔空前巨大的诱惑！因为土地集体所有的性质未变，土地的规模化整理、出让、出租、入股等一切过程，都必须以过村委会这一关。如果说过去土地的控制和收益权完全掌握在地方一级政府手里，那么今后农民土地的控制和收益权将进一步落到村干部手里。

在土地新政之前，农民和村一级组织得到的土地收入并不多，尚且相当程度地存在“村官盗卖村地”的现象。就在不久前，广东省东莞市东城区石井管理区领导，在村民毫不知情的情况下，把41户村民买下来的67亩宅基地给卖了，还将其中的24亩地送出。此后，村民仅能获得910元/平方米的补偿，而周边地区的地价早已涨到了3000元/平方米。就连天子脚下的北京也发生这样的事，村官把土地和宅基地（连同村民地上的建筑）都卖了，但却背着村民和房地产开发商有私人交易，结果导致一些村民失地失房。迫不得已，几百户村民把房地产商已卖给市民的商品房提前抢占！

面对土地新政后数倍、数十倍膨胀的利益诱惑和的权力膨胀，如果没有完善的村民民主相制约，那么，村干部竞争的激烈乃至血腥程度无疑会大大加强；村干部腐败的机会和腐败的程度也有可能加深；中国基层权力的错综复杂关系乃至“黑金”现象会有新的发展。村干部贪污挥霍集体财产，村务不公开；不经村民同意大肆卖地并据为己有；乱占耕地、宅基地现象可能会愈演愈烈；金钱甚至暴力干扰与插手选举等现象可能会有新发展。

权力越大、矛盾也越大；利益诱惑越多，竞争和冲突也越激烈。这方面，我们应该有充分的思想和制度准备。当务之急，是完善村民民主制度，让村民能够真正主宰自己的命运。目前对农村村民民主自治进行规范的法律，只有一部《村民委员会组织法》，其对于村民自治的核心——村委会选举及罢免只做了原则性的规定，缺乏可操作性和严格的约束力。因此，修订《村民委员会组织法》，严格规范和完善其中选举与罢免程序以及村务公开、司法救济等程序，为村民自治提供坚实的制度保障，应该提上全国人大的议事日程并且尽快修订和颁布。制度改革应该和社会变化赛跑，否则，一步赶不上，步步赶不上。

另一个思路，就是向城市学习（居委会和业委会都不管城市居民的房屋等物权），赋予农民更严格和完整意义的土地、宅基地和房屋产权，把事关公民基本物权的权力从村委会（居委会）中剥离出来，完全让农民个体自由做主，只坚持土地使用性质不变（改变使用性质必须经过政府规划和同意等程序），其余的转让、入股等过程，由农民自己做主。《决定》说要“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”体现了从物权角度对宅基地加以保护的重要价值取向，但具体做法还不明确。

 

 

 

                                            来源：腾讯网

                                            作者：童大焕

                                            日期：2008-10-27