从“官改”到“民改”——中国百年改革的逻辑展开
- 时间：2008-07-23 14:17
前一段时间有个很受欢迎的电视剧《闯关东》，最后一段讲的是剧中朱开山一家在日军攻进哈尔滨时，进行了英勇的抵抗，在解决了日军的纠缠撤后撤离的路上，小儿媳妇生了个儿子。朱开山给这个孩子取的名字，让人印象极为深刻，“国强”。中国人取名不同于西方的什么Smith（铁匠），也不同于日本的什么“酒井”、“村上”之类，里面总是有许多寄托。这个“国强”，就是一种寄托。其实，看看20世纪70年代之前出生的人，或者更大一些年龄的人，可以做个统计，叫“国强”的人，数量绝对庞大。这就为我们提供了怎么看待中国改革的一个角度。我认为，必须有一种整体性的、动态性的视野，去把握中国改革开放的历史脉络与逻辑。不同的历史阶段，对改革有不同的需要，也因此就有不同的改革。我们讨论的主题是“变法与法治：对当下改革开放模式的回应和反思”，而实际上，从更长远的历史视角来看，“当下的”这个改革开放必须被置于一百多年来中国历史大变革的背景之下进行讨论。从1840年英国侵略军叩开国门算起，中国实际上就开始了其改革开放的历程。不管是洋务运动、戊戌变法还是辛亥革命等等，虽然中间也有抗日战争与国共内战所带来的阻碍，但整体上对中国而言这就是实行改革开放的一个半世纪。所谓当下的改革开放，就是这一百多年来改革开放的一个部分。这是由中国一百多年以来所遭遇的历史困境与任务所决定的。从晚清遭遇三千年未有之大变局开始，不管我们从哪个角度对这段历史进行解读，我们都不能否认，当时对我们而言最重要的事情就是如何维护这个民族与这个国家的生存与发展。所谓中华民族到了最危急的时候，绝非虚言，恐怕不仅仅是救亡压倒了启蒙，而是救亡几乎压倒了其他一切。而要救亡，最为重要的就是强国。所以，当时的志士仁人，不管是排满还是挺满，不管是主张改良还是革命，亦不管是西化还是保守，或者说不管是政治、经济、军事还是文化与社会的改革，都可以说是地无分南北，人无分老幼，只要不是汉奸，他终极的诉求都是救亡，他所做的一切都是为了强国。这个过程在1953年7月27日抗美援朝战争结束时终结并达到最胜利的最高峰。可以说，从1840年直到1953年的113年里，这个民族、这个国家的改革开放，不管是诉诸于战争还是和平，其结果都是为了救亡与强国。
而救亡，就需要实力，需要一个有能力整合全民族力量的政府，某种意义上说，在民主危亡之机，哪怕是再集权的政府，只要它能够挽救民族危亡，实现富裕与自强，就具有合法性。政府的合法性可以有很多来源，而民族的需要必是其中的重要一个，何况是挽救危亡的需要！
随着1953年抗美援朝的胜利，“帝国主义在东方架起几门大炮就可以征服一个国家一个民族的历史一去不复返了！”所谓为中华崛起而读书的读书人理想，也初步得到了实现。但是很可惜，这用无数头颅与热血换得的民族独立，并未能挽救两岸走向敌对，更可悲的是，紧接着中国大陆就陷入了政治斗争的狂乱之中，直到 1978年十一届三中全会之后的改革开放。历史自有其逻辑，中国的改革开放也自有其逻辑。30年来这段以改革开放为名的改革开放，正如执政党自己所设定的，整体而言是“解放生产力与发展生产力”，是“以经济建设为中心”。而实际上，这次改革最大的成绩就是让百姓吃饱饭，有钱花。虽然老百姓仍然并不富裕，但将这段改革开放称为“富民”的改革开放，大体上应该是合适的。历时一个半世纪还多的中国改革开放，中间几经曲折，可以说是从强国阶段，发展到了富民阶段。
毫无疑问，这段改革开放是曲折的，经历了满清与民国的挫折，但无论是满清、民国还是当今的改革，一个根本的特征是，这些改革都是政府主导的、官方自上而下进行的。本文称之为“官改”。“官改”的特点就是权力的高度集中，在集中精力办大事的同时，避免争议，减少内耗，充分整合社会资源。 “官改”整体而言也的确相当成功，因为，无论是对外御侮，还是发展经济，内忧外患之际，在精英集团的执政下进行权力的集中都十分必要。在那个时候，中国最缺乏的就是一个坚强的领导核心，这个核心不仅有决心、有智慧去推行改革，更重要的是有能力去推行改革。在这种情况下，改革与法治自然存在紧张。改革必须突破法治。第一，我们一直都不是法治国，何来对法治的践踏？至多不过是对个别法律或者法条的突破而已。第二，改革的并不仅仅要进行法治建设，不是法治的推演，而本质上是一种政治决断；第三，即便改革要突破法律，或者改革还没有法律依据，但并不表明作为改革者的政府或者官方完全就没有责任可以分担。也许这种责任不是法律责任，但作为官员，他要承担行政责任；作为政府或者执政党，它要承担政治责任与伦理责任，它必须考虑会不会丧失执政的正当性，甚至丢失政权。它肯定也是有顾虑的，除非末日的疯狂，否则它也会比较谨慎。
但是“官改”的成功，却是有前提的，一是“官”，也即政府必须真的有决心与有诚意去改；二是，它必须具有改革的智慧与能力。其中特别值得注意的要素是就是这个“能力”，因为能力来自于集权，集权就意味着改革决策集团之外其他人的相对无权。第三，改革集团自身必须具有社会担当，不仅仅是为一己私利。换言之，“官改”在竭力整合社会资源的同时，却因为集权而会不断地失去更多资源。如果说在抵御外侮或者改革初期集权能带来高效率的话，但随着改革的深入，其很可能导致的结果却是改革因失去太多“人”这种资源的支持而失去民意上的正当性，导致改革进行不下去；或者因为集权过度所必然带来的滥权与资源的高度聚集而导致的社会对立，比如贫富分化——不仅是财富上的贫困，而且是权利与能力上的贫困。
我们已经有一个著名的词语描述这种状态，叫做改革的“阵痛”，然而前两年网上的一个帖子中也出现了另外一句很有名的话，“我是含着眼泪写这句话的，去你妈的阵痛”。另外一个更为严重的说法来自孙立平教授，他直言不讳地宣称“改革共识已经破裂”。孙立平曾经在21世纪经济报道上发表意见，说从改革的动力和共识上来看，不得不承认，现在改革的共识已经模糊，1980年代关于改革的共识现在已经不复存在。如果我们不正视这种情况，盲目地、一味地深化改革，将造成很多的负面后果，“在这种情况下，我们面临着两种选择：一种选择是推进政治体制改革，为深化改革创造条件。我认为，政治体制改革的核心是有关利益表达的制度安排。现阶段，利益在高度地分化，不同的利益主体在形成，而且利益主体之间的力量相差悬殊，强有力的利益主体在左右改革，包括政策制定和政策的实施。必须为不同的社会利益主体的利益表达做出制度安排，并把新的安排建立在民众自己的利益表达基础上，这样才能为改革创造起码的条件。如果暂时做不到这一点，那就是另一选择——暂停改革，尤其是暂停涉及重大利益调整的改革。在这种情况下做什么呢？可以对以前的改革进行治理整顿，或者说完善改革，巩固已有的改革成果，并且重建改革的动力和机制。这是在政治体制改革尚不具备条件的情况下，一种理性的选择。”
改革肯定会涉及很多人利益的调整与再分配，自然会损害一些人的利益，自然会有阵痛。但这种阵痛未必一定会导致共识破裂。改革共识为什么会破裂，一定有其他原因。我认为，其中一个最重要的原因就是官改及其集权性。集权性对官方之外其他人参与改革的排斥，最终必然导致改革的变质。改革由于国家的除旧布新，变成了凭籍改革进行利益攫取。最终，官改由政府主导的国家改革，变成了政府部门的改革，再蜕变为政府官员的改革，最后变为官员或者利益集团的单人舞，成为他们攫取和垄断利益的手段。用一句久已流行的话，有点类似于国家利益政府化，政府利益部门化，部门利益个人化。其结果就是化公为私，国家最终成为少数利益集团的私产。最终结果不仅是改革共识破产，还有可能是改革本身的破产，甚至整个国家的破产。
但本文只是基本同意孙立平的前一个选择，而不同意后一个选择。为什么呢，因为改革有其自身的逻辑，一旦展开，就不是想改就改，不想改不改了。改革的一个重大社会后果是导致了人们社会、政治观念的巨大变化，勾起了他们对权利、利益的巨大欲望。这些欲望不满足，没有宣泄的渠道，其后果可能极为恐怖。而要满足与宣泄这些欲望，就必须继续进行改革。但怎么继续该呢？改革已经要发生拐点，少数人凭籍改革攫取利益的改革已经是行不通了，必须由“官改”转化为“民改”。就是大家常说的还权与民，通过行政体制改革，来构建人民主导改革的表达通道与参与通道。其核心，一言以蔽之，就是公民的政治参与，进行真正的民本的民主建设。使得改革由官方甚至官员或者利益集团的单人舞，变成人民主导的官方民间的共舞。我想，这种变化还可能具有另外一种深远的意义，因为当公民的参与制度得到建立，公民能够主导改革之后，这种制度就会在一段相当长的期间里成为政治生活的常态，从而导致改革的自我终结，我们由转型社会进入常态社会。
本文的整体意思是在改革进入拐点之前，政府的集权仍然在一定程度上是必要的；但拐点发生之后，就应该还权与民。在当今开放社会的状态下，没有任何一个集体或者党派可以再毫无顾忌地垄断一切政府权力，更不再有机会去为所欲为，否则其后果很可能是悲剧性的。鉴于往史，人类以鲜血写就的教训，还历历在目。但同时，权力也具有其内在扩张性，不愿意受到限制。因此，从“官改”到“民改”如何进行，以人为本与人民民主如何深化，就是一个本文不能回答，要请大家一起思考的问题了。
来源：中国法学网
作者：支振锋
日期：2008-07-21