林权改革如何避开陷阱——林地不同农地农业思维习惯或许有害森林生态
- 时间：2008-08-04 15:10
7月14日，中共中央、国务院全文公开《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。集体林权制度改革，将由局部省份试点推向全国。
按照文件表述，集体林地所有权不变，在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。用5年左右的时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。
不难看出，这些做法“是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸”，是对农村土地制度的一次重大变革。站在发展农村生产力、促进农民特别是山区农民脱贫致富的角度，这次林权改革将起到推动作用。与此同时，我们也需要预防改革可能在环境保护方面带来一些意料之外的影响，设计好应对之策。
林地与农地差异巨大
中国过去五十年来植树造林的一个后果，就是把很多原始林生态系统给替换成了各种类型的人工纯林。中华大地上有几支快速替换天然林的“野战部队”：杨树部队、桉树部队、松树部队、杉树部队、毛竹部队、果树部队。
不妨拿森林与农地作比较：森林与农地的不同，就在于它的功能多样化。森林的功能边界模糊、效益多重，它至少具备生态服务功能、经济供给功能、社会服务功能。农地从农业诞生的那一刻起，就是功能单一的，其目的就是为了某种作物的生产。为了这种作物的生产，必然要把其他生物全部压制，已经出生的要杀灭和拔除，没有出生的则想尽办法压制。如果我们把全部林地的一半左右当成“经济用地”，完全“农业化”，很可能为了提升、强化经济供给功能，弱化、忽视其他功能。这是把森林“格式化”为各种形式的人工纯林，等于是用农业思维方式去经营林业——有些专家甚至认为，各种形式的人工纯林已经不是森林，不是林业，只能视为农田，只能视为农业。
在我的乡亲眼中，山地与田地都是可耕作之地，种水稻、柑桔，与种杉树、松树，都可以视为农活的一部分，是家庭经济收入的重要支柱。因此，在村庄周围，林地与农地往往互相纠缠在一起，在种树获利高的时候，大家就毁地种树——方法当然是退耕还林之类；在农业获利高的时候，大家就毁林种地，方法当然是“垦荒”。
全中国都在死守18亿亩“耕地红线”，而林业工作者可能没有这样的慌张，他们认为中国的林地有43亿亩——因此在许多地方，当好田好地都被开发成工业园区或者市镇的时候，林地还可成为耕地的补充源。在各地方主管林业的政府负责人中，也有人抛出“宜林荒山”的概念，几乎每个省都宣称自己有几千万亩的“宜林荒山”，有足够的林地来供应社会的开发所需。
把天然林或者说天然次生林当成“宜林荒山”，这是典型的农业思维习惯在森林方面作怪。如果我们把森林当成农田，那么没有种上某类林业经济作物的地方，都可以当成“宜林荒山”。但实际上，中国几乎没有“宜林荒山”，因为中国原有的天然林，几乎都被替换殆尽；中国过去五十年来植树造林的一个后果，就是把很多原始林生态系统给替换成了各种类型的人工纯林。中华大地上有几支快速替换天然林的“野战部队”，一支叫杨树部队，一支叫桉树部队，一支叫松树部队，一支叫杉树部队，一支叫毛竹部队；还有一支比较杂一些，大概可以叫果树部队，类似于各个“地方武装”的整编。
有些地方由于交通不便、地势陡峭而不小心长起来的天然次生林、幼龄林，无论从哪个角度来说，都属于应当封育保护的范畴，如果对其动手动脚，必然危害当地的生态安全，引发水土流失、洪水、泥石流等“人为天灾”。要避免这样的情况，在目前的制度约束下，我建议应该从以下几个方面着手。
政府应放弃替农民“作主林权”
林权改革时代，政府还要为民作主，把成百万上千万亩森林，凭一纸协议就“转借”给别人砍伐，栽种，再砍伐，这才算发展经济吗?
2008年5月，媒体持续曝光了一个毁林造林的事件。一家名叫曼图林业的“国际公司”，以及一家来自山东的晨鸣纸业公司，为了帮助湖北省黄冈市“发展林业”，与当地不少政府部门签订了合作协议。曼图林业有欺骗嫌疑、当地政府有胡乱替民作主的嫌疑，被媒体大量报道出来后，当地政府不承认本地的森林遭受破坏，认为这样的做法不仅有利于生态保护，且引进了外来资本，帮助当地农民实现了增收。
当地的这种做法，也是以林权改革为理由的。值得思考的是：林权改革时代，政府还要为民作主，把成百万上千万亩森林，凭一纸协议就“转借”给别人砍伐，栽种，再砍伐，这才算发展经济吗？
有些专家认为，所谓的林权改革，学的是当年农业土地联产承包责任制的“成功经验”，把集体林权逐一分割、确权、分配给农民，让他们去“自由经营和自由保护”。理想的目标，是既实现林业发展，又实现生态保护；既满足中国的木材需求和林产品需求，又满足中国的自然保护的需求。
但是，我担心，“林权流转”制度，也许导致社会权势力量再从农民那把林地“流转”走。
湖北黄冈市政府准备把几百万亩林地租给一两家公司以发展“林浆纸产业”时，与海南省1997年把几百万亩林地租给金光集团以种桉树的时代略有不同——因为林权改革已经开始全面推进。省委一二把手一句话，一个签名，就把全省大面积土地承包给某个集团的时代一去不复返了。集体林地已经“确权”给了千家万户的农民，林权证分握在家家户户手中。
中国的林地，只有两种属性，一种叫国有林，一种叫集体林。国有林，大概都是用来做生态保护的，没有足够的理由，哪怕是中央政府，也不太可能拿去开发和经营；集体林，则从此开放给了全社会，任全社会的力量来“借林发展”。
林权既然已经属于各个农民了，那么政府有什么资格替农民作主？
实际上，政府官员出面与某个企业签订的合作协议是无效的，他们没有权力替农民做这种选择。
林权改革不宜照搬“土地联产承包”
许多人以为林权改革风声一露，就有可能像二十多年前的“农村土地改革”那样引来农民的欢呼。可惜的是，我真正听到的源自农民参与的欢呼很少，倒是政府官员和商业造林公司、木材交易贩子欢呼声很大。
中国政府是全世界最大的公共服务机关，可做的事很多：比如消除金融系统对农民创业的支持障碍，让农民可以自由地从银行中获得贷款；打击市场上的黑恶势力、限制不当使用的权力，让农民的平等交易地位得到保障；刺激技术创新和知识服务体系的新生，让农民随时随地能够得到健康的、持续的、扎根本地的科技服务和文化服务。
最重要的，是政府应该鼓励农民成立合作协会，让他们除了以个体身份当家作主之外，还能够真正通过“集体”这一平台当家作主，共谋发展。
最近，我就“林农协会”问题与中国林科院刘金龙研究员交流，他说，他此前也很主张成立林农协会，但最近考察了法国和日本之后，对此问题有些疑虑。日本的农民协会是很受中国农业问题专家推崇的，这不等于他们的林农协会同样成功，因为林业不像农业那么边界清楚、目标单一，林业的多重效益以及比农业相对长得多的交易半径，提高了林农协会的机会成本，导致产出的可能性变得微弱。“林农协会”在日本并不是十分成功，因此他认为中国还需要等待，看市场会刺激林农生成什么样的运作形态来。
但我以为，当前正是鼓励农民成立自己共同作主的合作协会的大好机会，有利于重新弥合分裂的农村，重新建设“公共农民”和“公共村庄”。农民成立合作协会有许多条通道，而林权改革方案的出台提供了一个新契机。
林权改革在中国践行几年以来，中国的农民一直保持着奇特的平静。在农村土地给农民提供致富的能量已经榨尽的时候，林地的及时出现，按道理应当是很令农民高兴的事。许多人以为林权改革风声一露，就有可能像二十多年前的“农村土地改革”那样引来农民的欢呼。可惜的是，我真正听到的源自农民参与的欢呼很少，倒是政府官员和商业造林公司、木材交易贩子欢呼声很大。
农民反应平静有一个重要的原因：他们多半已经背井离乡。家里分到了什么，他们可能不知晓；他们知晓了，其兴奋的能量也很难让他们返乡。林权是不是分了，分了之后有多大权益，对他们来说，已经是个不冰不热的刺激。
集体林权改革借鉴的是当年土地联产承包责任制的经验，目标主要是为了刺激林业的生产力。中国人需要大量的木材，而砍别人的木材、进口别人的木材多少总会受到非议，“自力更生”，让农民全力参与，在中华大地上大量生产木材，既减少了林业部门的生态保护压力，让“森林覆盖率”的数据之水能够年年上涨，又同时“把利益让渡给了农民”，给了农民新的生机和信任。可是得到了如此一个“大红包”，农民是否就愿意接过国家无力再高举的生态保护大棒，担当起生态保护时代的“国家公民”，为林业复兴鞠躬尽瘁？
今天的农民不再是三十年前的农民。土地联产承包责任制再好，运行到今天，我们看到，至少有三点是没有成功的。一是农民并没有真正地热爱分到他们手中的土地，因为土地并不完全属于他们，他们也没有义务忠实于土地。三十年来，化肥农药过度使用，土地并未受到太好的保护。
二是“农民承包田地”的过程太强调“分”，而没有强调“合”，没有强调“联产”，因此必须联合起来才可能有力量的农民变得孤立无援，村庄的荒落与村庄的分裂是互为表里的。
三是导致村的相当多的基层干部沦落，原因非常简单，农民参与本地“政治”的权益，一直没有得到很好的实行，村委会系统的权力过于集中，必然带来公共资源的私有化，好一些的村委会负责人会把权益稍微均沾给村民一小些，自己占了大头。
当农民与土地、与文化、与乡村政治都丧失了联系，独自跑到远乡异城去打工时，他们对土地的失望可想而知。成立农民协会，一则可以使农民有一个自主运作的平台，二则可以改善乡村的政治生态，两者都有利于农民真正有效掌控林权。
推进“民间自然保护区”
环保大潮与集体林权改革合流之后，一个新的机会在出现：各种规模的、基于森林生态系统的民间自然保护区，有可能在中国生发在环境问题方面，中国当前最焦虑的是污染治理。可实际上，污染治理只是一个国家环境保护最易实施的方面，更为艰难的是自然保护和生态系统保护。
对于自然界来说，森林生态系统非常重要，它身上发生的任何变化都会影响其他系统的兴衰。由于“气候变化”、清洁发展机制、二氧化碳排放权交易、个人碳责任、企业社会责任、企业文化责任等概念的流行，保护森林往往与“种树抵消碳排放”关联在了一起。这股环保大潮与集体林权改革合流之后，一个新的机会也许在出现：各种规模的、基于森林生态系统的民间自然保护区，有可能在中国生发。
集体林权改革全面铺开之后，我推测，必然是大片林地在短期内迅速流转、集结到某些商业造林公司手中，被他们全部替换完了之后再种各种经济林，包括农业经济林（果树、毛竹、药材等）和工业经济林（杨树、桉树、杉树、松树等）。后果就是，林业的生态服务功能、社会服务功能完全丧失，全社会只抓住了一个小小的经济服务功能，森林成了最简单的纤维、生物燃料、果品、药材这些“农产品”或者说“商品”。
但集体林权改革，除了“提高资源成本”、“帮助农民增收”之外，也给了愿意投身森林保护的人一个机会：既然有人可以将林地从农民那流转来，在上面砍树和种树，为什么我们不能够也将林地从农民那流转过来，不砍也不种，就地封留，充分信任自然界的能量，保持其荒凉和天然，让其生态系统在自由自在的空气中慢慢复壮？昆明理工大学的侯明明教授呼吁全国人民到云南去买山保护；北大教授吕植也认为可以号召企业利用减少排放的热乎劲把一些值得保护的地方给整片保护下来。民间有一些更先行的人，他们已经把自己的资产投入到了民间自然保护区的大事业中。虽然政策尚存盲点甚至未觉醒，整个社会还处在砍树激情之中，但我们发现，当任何人都可以去对林地动手动脚的时候，也是任何人都可以去把林地护卫下来，不许别人动刀动斧的时机。
一个国家光有森林面积、森林覆盖率是不够的，只有这片森林担当起生态效益、生物多样性效益、水土保持效益、碳汇（指从空气中清除二氧化碳的过程、活动机制）效益、自然景观效益的时候，才算合格。衡量一个国家环境保护能力的重要指标，是它的自然保护能力，尤其是天然林保护能力。现在，中国的森林虽然饱受摧残，但许多地方，仍旧残存着那么一小块破碎但生机勃勃的生态本底，只要稍加增持，生态的复原就有可能。
来源:南方周末
2008-07-30