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陈安国 梁洁:着力推进我国保障性住房制度建设的对策建议

时间:2017-03-13 09:45

 

“房子是用来住的,不是用来炒的”解读——着力推进我国保障性住房制度建设的对策建议

党的十八大和2016年中央经济工作会议以来,习总书记多次强调改善广大人民群众住房条件的重大意义,他多次指出:房子是用来住的,不是用来炒的。我国住房保障制度是政府为住房“弱势”群体提供满足其基本生活所需住房的若干制度安排,是当前我国房地产市场调控重要内容,也是实现共享改革成果的重要内容。当前要进一步加快我国保障性住房建设,构建多层次的、高效的住房保障体系,努力满足广大人民群众的基本住房需求,引导和促进住房建设和房地产业的持续、稳定、健康发展,确保到2020年全面建成小康社会。

一、当前国保障性住房政策执行中的主要问题

近年来,随着我国新型城镇化进程加快,城市住房需求与供给矛盾日益凸显,住房保障制度建设的重要性日益凸显,其在解决城市低收入家庭住房方面日益发挥较大作用。但是,与一些西方发达国家或地区相比,我国住房保障制度体系仍然还存在着保障对象定位不准确、覆盖面不规范、配套政策措施不完善、监督制约机制不健全等问题,具体情况如下。

我国保障性住房数量总体较小,政府财力投入不够。保障性住房建设进度一直比较缓慢,总量完成率比较低。同时,住房建设资金来源主渠道单一,主要依靠财政划拨,没有很好地调动社会力量,没有从根本上拓展广大的社会资金渠道。另外,在实际上运作中,大多数城市还未将土地出让净收益用于保障性住房建设,城市财政预算安排资金不足,而且其他资金的来源渠道也不稳定,资金问题成为影响保障性住房建设的主要原因。

对住房保障对象定位不够精确,在住房保障政策实施上还存有缺陷。对住房保障对象的界定,保障目标群体的标准设置过高或过低,都会降低本来就稀缺的补贴资源的使用效率,也违背了建设经济适用住房的目的和财政补贴的原则。同时,对于进城农民工和市郊被征地的农民基本被排在住房保障对象之外;还有一些低收入家庭(所谓的“夹心层”)处于住房供给游离状态的“夹心层”,也十分需要政府提供必要保障。

有关住房保障配套措策不完善,还缺乏统一管理体制机制。由于基础数据不足、住房档案信息系统不健全以及家庭收入和个人信用制度不完善等,使得家庭收入的核定保障准入确定的难度加大,而且对于就业、家庭收入变化时更难适时、准确的实施动态管理,从而导致保障性住房“准入”和“退出”缺乏必要的客观监管依据。完备和通畅的退出机制是保证保障性住房社会资源有效配置的基本保证,尤其在政府保障能力有限的情况下,住房保障退出机制的建立就更为必要。

一些地方政府对保障性住房政策执行力度不够,有关监管约束机制不健全。政府是保障性住房制度的执行主体,实行住房保障、提供公共住房是政府的责任和义务。尽管当前保障性住房制度建设已经纳入地方政府的目标责任制,但由于保障性住房建设须有政府财政支持,没有具体的政府绩效考核评价体系以及政策执行的激励、约束机制。部分城市对于保障性住房建设上采取消极对待,或者作为政府短期的形象工程来执行。对保障性住房政策执行过程中,还会出现审批的把关不严、监督不力现象。

目前我国住房公积金体制上还有一些弊端,难以持续支撑住房保障事业发展。我国住房公积金制度是住房保障体系的重要组成部分,住房公积金是保障性住房建设的重要资金渠道。我国住房公积金属于长期储蓄资金,且只能专项用于购房,相对过高的房价涨幅,导致住房公积金的严重贬值,而且存款越多,利息损失越大。同时,由于住房公积金的覆盖面狭窄,困难企业职工、城市个体从业者以及农民工等广大社会弱势群体在公积金保障制度之外。对住房公积金的管理和监督机制的不完善,使得公积金的使用效率低下。大量的沉淀资金导致违规挤占、挪用等现象发生,也严重违背了住房公积金专款专用的原则。

二、进一步完善我国住房保障制度的对策建议

当前在新型城镇化过程中,必须进一步加强我国住房保障制度建设,要努力实现习总书记所说“房子是用来住的,不是用来炒的”政策目标,体现社会公平正义,促进社会和谐稳定,确保到2020年全面建成小康社会。具体建议如下:

要积极构建全覆盖、可兜底的住房保障安全网。根据当前我国经济社会发展阶段,要让广大人民分享改革发展成果,完善住房保障体系各层次的制度设计。结合各地方的经济发展状况、居民家庭收入水平、居民住房实际条件和需求,细分住房保障层次,有步骤、分层次解决中低收入住房困难家庭的住房问题。要在各层次住房保障实现“无缝对接”和一定程度的交叉覆盖,,形成的住房保障安全网。

要进一步完善住房保障国家层面的系统性联动机制。政府的房地产调控政策是一项系统而复杂的工作。不仅仅关系到建设局、发改委、国土局、财政局,而且关系到国税局、民政局、工商局、银监会、银行以及地方政府等众多部门,涉及多部门协调、多项配套政策的落实。因此,完善统一管理的机制,强化在资金筹措、开工准备、施工招标、质量监管等方面的部门责任落实,实现各有关部门分工协作、分类指导和监督的统一有效管理。同时还可以运用PPP等建设模式,积极引入社会资金参与到保障性住房建设过程来,提高保障性住房的建设效率,增强使政府对保障性住房的宏观调控能力。

要在财政、税收以及信贷政策等方面对住房保障事业采取一定优惠政策,。在财政税收政策方面,制定促进保障性住房建设和租赁市场发展的税收政策。对企业可以适当减免城镇土地使用税、企业所得税;对个人可采取房货币补贴,免征个人所得税。在信贷政策方面,给予“两房”建设资金支持。鼓励银行业金融机构针对保障性房开发提供信贷支持,科学引导银行业信贷结构调整,促进各地区保障性住房开发建设。进一步发挥土地节约集约利用政策的作用。要按照国家的要求和城市居民住房的需求,在切实保护耕地保有量和基本农田保护面积的前提下,利用有限的土地资源,节约集约用地,盘活存量土地,在年度土地供应计划中优先安排,并按照年度住房建设计划提前储备、及时供应,以保证保障性住房建设的顺利进行。

要不断完善覆盖各个层级、无缝隙的保障性住房持续性动态监管机制。要引入社会征信机制,要对家庭收入、住房状况等情况进行全面审查,优先解决住房困难程度相对较高的低收入家庭。要建立住房保障对象的档案制度,通过各部门之间的网络信息共享平台,对申购对象包括申购家庭成员的住房情况进行审查,使准入资格审查更趋准确和有效。要对住房保障家庭成员的收入、住房状况实行动态监管,建立严格的准入和退出机制,确保住房保障优惠政策落实到应保家庭。要整顿和规范市场秩序,加强诚信体系建设,强化各类市场主体行为的动态监管。要积极推动保障性住房的退出机制,并加强退出环节的动态管理,实行年度审核,及时调整或停止所享受的租赁住房补贴。还要将住房保障工作纳入政府目标管理和民主评议机制,各级政府牵头成立的保障性住房领导小组负责制定保障性住房工作的有关政策,并协调解决工作实施过程中的重大问题。

要积极倡导建立具有中国特色社会主义特点的理性住房消费模式。政府要正确引导居民的住房消费愿望与现实的可能结合起来,建立以中低价位、中小套型为主的住房消费模式,倡导居民生活居住从买房为主向以租房为主的理念转变。政府发展保障性住房要坚持以人为本,要充分考虑到中低收入家庭的居住和生活成本。积极发展以中小套型为主发展普通商品房,缓解城镇化快速发展带来的住房需求压力;引导居民根据改变传统消费需求,培育“先租后买,先小后大,以旧换新,逐步升级”的理性消费模式。

要不断扩大住房公积金制度的覆盖范围,进一步提高公积金的使用效率。当前可在一些地区开展设立政策性住房合作银行的试点工作,积极推动从事与住房保障相关的政策性住房金融业务,通过信托、基金以及资产证券化等金融模式,扩大其社会资金来源和使用的范围;同时可将住房公积金征集面由现行的本市城镇常住户口固定职工、劳动合同制职工逐步扩大到包括本市农民工在内的各类城镇就业群体。还要结合农民工的流动性特点,建立住房公积金跨区域流动机制,提高住房公积金资金的整体使用效率。

陈安国系中国人民大学食品安全治理协同创新中心高级研究员、中国方案研究院副院长、国家行政学院生态文明研究中心副主任、北京交通大学经管学院教授;梁洁系中国矿业大学(北京)文法学院博士
来源:中国社会科学网

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