中国特色社会保障事业的发展：主要成就与未来方向
- 时间：2017-03-28 10:38
高和荣
【摘要】经过改革开放以来30多年的建设与完善，中国社会保障事业借助自上而下的政策供给，实现了从制度全覆盖到人员全覆盖的历史性跨越，完成了基本普惠这一战略目标。不仅如此，中国社会保障还实现了支出水平与经济发展同步这一目标，政府逐步加大社会保障财政支出，人民健康水平特别是预期寿命稳步提高，人民群众对社会保障制度的满意程度较高，充分显示出政府着力改善民生、努力实现发展成果与人民共享的施政理念及施政行动。另外，社会保障改革坚守底线公平与基础普惠，致力于精准扶贫，体现出“保障基本生活需要”的内在本性，使之向着更加公平、可持续的方向迈进，从而走出一条具有中国特色的社会保障道路。
【关键词】社会保障事业 社会保障制度 社会保障道路
【中图分类号】D632.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.02.009
【作者简介】高和荣，厦门大学公共事务学院教授、博导。研究方向为社会保障、社会政策。主要著作有《底线公平：基础普惠型事业单位养老保险制度建设》《海峡两岸社会福利基本经验》《风险社会下农村合作医疗制度的建构》等。
社会保障是事关人民群众切身利益的大事。新中国成立后，特别是经历改革开放以来30多年的建设与完善，中国社会保障事业取得了许多进展，实现了从制度全覆盖向人员全覆盖的历史性跨越，解决了群众的基本生活需求问题，提升了民众的获得感，赢得了全球社会的广泛赞誉。2016年11月，国际社会保障协会（ISSA）授予中国政府第二届社会保障突出贡献奖，以肯定和表彰中国为世界社会保障事业发展做出的突出贡献。与此同时，一些机构及相关人士认为中国社会保障制度还面临着许多难以克服的问题，有些社会保障项目及待遇并不能提升人民群众的获得感，人民群众对社会保障事业还有更多的期许，这就涉及到怎样看待中国社会保障事业的发展这一重大问题。
社会保障制度实现了全面覆盖
广覆盖乃至全覆盖是社会保障事业的发展目标，更是社会保障事业发展的内在规律与必然要求，没有广覆盖乃至全覆盖的保障制度不能称其为社会保障制度，世界各国都把广覆盖乃至全覆盖作为本国社会保障制度建设的目标。当然，各国实现这一目标所需要的时间、覆盖比率以及全覆盖的动力基础并不完全相同，展示出各国特有的社会保障发展道路。就中国改革开放30多年的实践经验来看：
首先，社会保障覆盖面迅速扩大，实现了基本普惠这一战略目标。改革开放以来，为适应社会主义市场经济体制的要求，政府加快建设以社会保险、社会救助为核心的社会保障制度，贯彻“社会保障全民覆盖”制度理念，实施以养老和医疗保险为重点的全民参保登记计划，把法律和政策规范范围内所有用人单位及个人的参保情况逐一清查，最终实现全民参保。如今，中国的社会保障制度已经从最初的制度全覆盖实现了人员全覆盖，机关事业单位人员、城镇各类企业职工、个体工商户、灵活就业人员、大中小学生、未成年人、城乡居民、被征地农民等各个群体都有相应的社会保障制度。根据人力资源和社会保障部公布的全国社会保险情况，2010～2015年，我国基本养老保险覆盖人数由3.6亿上升至8.6亿，年均增长19%，扣除不需要参保的人口，养老保险覆盖率超过90%以上。就医疗保险而言，2005～2015年，我国医疗保险覆盖人口由3.17亿上升至13亿，覆盖率达到95%①，养老和医疗保险覆盖率均达到发达国家水平。按照国际社会保障协会提供的资料，目前，全球超过一半的老年人领取养老金，但如果将中国排除在外，这一比例仅为45.6%。在亚太地区，养老金覆盖了47%的老年人，但如果将中国排除，这一比例仅为32.4%。与此同时，全球医疗保险覆盖率超过76.1%，若排除中国，这一比例降至52%。在亚太地区，这一比例则由58%降至37%②。中国社会保障制度对全球特别是亚太地区的贡献已得到国际的认可。
其次，中国社会保障制度实现全覆盖所需要的时间很短。衡量一个国家或地区社会保障制度是否健全与完善，这个国家的社会保障制度能否成为民众的安全伞，不仅要看这个国家或地区的社会保障待遇水平，更要看这个国家或地区建立起全面社会保障制度所需要的时间，它集中反映了这个国家或地区的政府对待人民群众生活保障的态度。根据国际社会保障协会的有关资料，在社会保险领域，英国于1897年建立了工伤保险制度，直到1911年才出台医疗保险和失业保险制度，建成养老、医疗、失业及工伤等现代社会保险制度需要14年，现行的国民健康保险制度直到1948年才建立起来，而美国、德国、法国及日本所需要的时间分别为34年、44年、42年以及36年。而改革开放之后的中国，在普遍试点的基础上，建成企业职工养老、医疗、工伤、失业及生育等保险制度并全面推行仅需4年。不仅如此，针对中国庞大的人口总量、各地经济社会发展水平以及发展程度的差异，政府采取了逐步试点、稳妥推进的方式建立社会保险制度，社会保险制度成为政府主动作为的理性选择，具体见表1。
再次，中国社会保障制度全覆盖来源于自上而下的政策推动。社会保障作为一项民生政策，其产生的途径主要包括民众自下而上的政策诉求以及政府自上而下的政策推动。从社会保障制度的内在本性来看，它是基本而不是高福利的保障，但是今天欧美各国的社会保障都自觉和不自觉地走向了高福利，很大程度上就在于这些国家的选举制度不断推动着社会保障及社会福利待遇自下而上的供给，尤其在政党竞争中，社会保障成为选举的工具，任何一位候选人无论在何种层面上的竞选都必须向选民提出自己的社会保障或社会福利政策方案，提供良好的社会福利待遇③。在选举制度的推动下，候选人以及当选者的各项社会保障政策将优先照顾有选举权的那部分社会阶层，这种自下而上的政策推动方式违背了社会保障制度的内在本性。所以，上世纪80年代以来，尽管发达国家围绕社会保障制度进行了“痛苦的改革”，但受制于投票制度的制约，成效甚微，自下而上的选举推动模式将把这些国家的社会保障制度建设引向不归之路。回过头来看，中国社会保障制度虽然在建设过程中还存在许多值得完善并需要加以解决的问题，但它是在广泛听取民意、采纳民智基础之上，从社会保障制度的客观本性出发，强调社会保障制度的建设应该遵循由点到面、由个别到一般、由试点到全面推开的原则，自上而下地注重社会保障制度及政策的供给更加公平，强调社会保障待遇的可得性与可持续性，避免社会保障政策及社会保障待遇供给的随意性，实现社会保障待遇与经济社会发展水平的同步提高，社会保障事业更多地惠及全体人民，因而越来越得到人民群众的广泛支持。
社会保障支出水平与经济发展同步
社会保障支出水平是一个国家或地区社会保障投入情况的集中反映，它体现了这个国家或地区对于社会保障事业的重视程度以及社会各界对待社会保障事业的基本态度。尽管社会保障支出水平高并不代表这个国家或地区民众的社会保障待遇高，也不代表这个国家或地区的社会保障制度更加公平与持续，更不代表这个国家或地区社会保障事业的发展就是科学的。但是，客观地说，社会保障支出水平高通常会增强这个国家或地区民众的社会保障获得感。就社会保障支出水平来看，改革开放以来，随着经济的发展，中国经济总量跃居世界第二，人均GDP接近10000美元，庞大的经济实力、快速的经济发展为社会保障事业的发展提供了可靠的保证，政府加大社会保障财政投入力度，不断改善民生，让人民群众共享经济发展成果。
一方面，从社会保障公共支出比率及支出水平来看，政府社会保障财政支出总量不断增大，财政支出比率逐渐提高。2008～2015年，我国社会保障公共支出以年均20%的速度增长，由最初的19486亿元增长至2015年的64192亿，占GDP比重由2008年的6.48%增至2014年的10.09%，基本接近发达国家的社会保障支出水平。中国社会保障占GDP的比重呈现不断上升并快速增长的态势，显示出政府日益重视并着力改善民生、努力实现发展成果与人民共享的施政理念及施政行动。例如，根据世界银行的统计，2008年英、法、德、日、美等发达国家社会保障支出占GDP的比重分别为20.9%、28.2%、24.2%、16.5%以及19.6%，2015年这些国家的社会保障占GDP的比重分别为21.5%、31.7%、25.0%、19.0%以及23.1%，呈现出缓慢的增长态势，具体见表2。
另一方面，我国坚持社会保障支出水平与经济发展同步这一方针，切实贯彻发展成果与人民共享的理念，人民群众越来越深切地感受到自身的社会保障水平在逐年提高。例如，自2005年起一直到2015年，中国城镇企业退休职工基本养老金已连续11年按照上一年平均水平10%的比例增长，即便是2016年也仍然上调8%，月平均养老金水平由2005年的771元增长至2014年的2353元，2016年北京、上海、深圳、厦门的企业职工月平均养老金已经超过了3000元。为了解决广大农民的基本生活保障问题，2009年开始试点的新型农村社会养老保险规定当年度超过60岁以上（女55岁）的农村老年人每人每月可以领取55元的基本养老金，2016年全国统一提高到70元，而上海、厦门以及三亚等地已经分别调整到110元、320元以及660元④，各地城镇居民同样获得了相应的待遇保障。也就是说，60岁以上的农民及市民即使没有缴纳养老保险费用也可以享受到这一普惠性待遇。该项政策的实施，彻底颠覆了几千年来中国人靠天吃饭、家庭自我养老、政府不介入这一传统，被联合国盛赞为解决城乡居民养老问题的“榜样”。
在医疗卫生领域，我国则实现了公共卫生支出与人民健康水平同步提高这一良好态势。截至2015年底，包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险在内的基本医疗保险参保人数达13.36亿人，参保率保持在95%以上。根据2015年《中国统计年鉴》的数据显示，中国卫生总费用由1978年的110.21亿元增长到2013年的31668.95亿元以及2015年的40974.64亿元，由最初的人均11.5元增长到2013年的2327.4元以及2015年的2980.8元，分别增长了370倍和259倍，而同期国内生产总值和人均GDP仅仅分别增长了154.31倍和108.99倍。卫生总费用占GDP的比重由1978年的3.02%增长到2013年的5.57%以及2015年的6.0%。通过持续加大医疗卫生领域的财政投入，中国人口的健康水平得到大幅度提高，“婴儿死亡率从新中国成立之初的200‰下降到2015年的8.1‰，孕产妇死亡率从1500/10万下降到20.1/10万”⑤，千年发展目标第一阶段（2000～2015年）的8大项16小项中有关社会保障部分的目标全部实现。2015年全国人均预期寿命达到75.8岁，分别比2010年、2000年提高1岁及4.4岁，位列世界第50～55位之间，甚至比一些欧洲发达国家的人均预期寿命还要高，这充分显示出中国医疗卫生事业的发展，以及医疗卫生公共支出给人民群众带来了实实在在的益处。
具体到医疗保险领域，中国日益注重全面提升社会发展水平与发展质量，着力推动实现共同发展。如上文提到的数据，中国95%以上的医疗参保率甚至高于美国等西方发达国家。在医疗费用补偿方面，以职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为核心的医疗保险制度在政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到80%以上、70%以上和75%左右⑥。不仅如此，补充医疗保险以及城乡居民大病保险等制度的出台，将与基本医疗保险制度一起构成守护全国人民生命健康的重要制度安排，参保群众“看病贵”问题正在逐步得到解决，群众的满意度不断增强。2013年，中国综合社会调查对全国10206个样本进行了结构式访谈，对医疗保险制度比较满意及非常满意的比例累计达到72.4%，相信随着大病保险及补充医疗保险制度的实施，参保群众对医疗保险制度的满意度还会有所提升，具体见表3。
社会保障改革向着更加公平可持续方向迈进
“不患寡而患不均，不患贫而患不安”是中国人固有的保障思想与文化，构成了中国人特有的思维方式，它是理解中国社会保障制度建设与改革的一把钥匙，也是坚持走中国自己的道路、努力建成更加公平更加可持续的社会保障制度的理论基础。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，建立一种与社会主义市场经济体制相适应、更加公平更加可持续的社会保障制度就成为必然选择。围绕更加公平更加可持续这一目标，政府及社会各界积极推动社会保障制度的改革与完善。
首先，社会保障改革始终坚守底线公平。从社会保障制度的理念基础看，我们分析了发达国家百年来社会保障制度建设中取得的经验、存在的不足及其背后的根源，认为这些国家社会保障制度之所以出现很多问题最根本的一条就是他们错误地坚持了保守主义、社会民主主义以及自由主义所倡导的公平观，这样的公平要么强调起点公平、过程公平，要么注重结果公平，也就是说要么强调效率优先的公平，要么注重普遍主义的公平，遵循这样的公平理念所进行的社会保障制度设计与政策实践在这些国家的选举制度推动下却普遍性地走向了高福利窘境，这些国家自上世纪80年代以来不得不进行“痛苦的改革”，发达国家的教训值得我们警惕。为此，在建设更加公平更加可持续的社会保障制度过程中，我们抛弃了发达国家简单抽象的公平观，结合中国社会保障历史与文化提出了底线公平理念，强调公平不仅只是普遍公平而且更包含差异公平，不仅包含高福利公平而且也包括基础性公平，从来没有一个绝对统一的公平观，在底线公平观念指引下找出一条解决中国人基本生活需要的各项制度安排，推进社会保障制度建设更加公平更加可持续。依据底线公平理念，就可以很好地整合“全民共享理念”“基础整合”“适度普惠”以及“基础普惠”等理论主张，成为社会保障理论的价值准则，注重社会保障事业建设的适度性、适当性、适应性以及适合性，指引社会保障制度朝着“保基本”生活而不是“非基本”生活、更不是体面生活的方向转变，避免了社会保障待遇出现无序增长的高福利缺陷，真正形成了“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障制度改革与完善方略，参保群众的基本养老、基本医疗以及基本公共服务等需求得到有效保障，各项社会保障制度更加公平合理，各群体的社会保障待遇差距逐渐缩小，人民群众对社会保障制度的满意度不断增强。
其次，社会保障改革围绕基础公平。公平是世界各国社会保障制度建设中始终坚守的价值取向和价值准则，但如何贯彻公平以及贯彻什么样的公平则是各国社会保障制度面临的难题。在选举制度推动下，发达国家普遍走向高福利的公平，这就使得刚性增长的福利支出与柔性变动的财政收入之间发生了矛盾，产生了社会福利诉求不断增多而政府财力难以支撑的矛盾，这构成了发达国家社会保障制度发展的内在矛盾性。与发达国家不同，中国社会保障制度在完善过程中贯彻底线公平价值理念，越来越关注如何缩小各阶层之间的社会保障待遇差距，切实保障民众最基本的需求，着力解决城乡居民、外来灵活就业人员的社会保障问题，确立了以个人缴费与政府、集体补贴相结合的筹资原则，确保财政优先向这类群体倾斜，以增强社会保障制度的公平性以及基础普惠性。不仅如此，政府还对实施60多年的机关事业单位退休养老制度进行改革，废除了长期以来这类人员不用缴费就能够获得退休养老金待遇这个规定，建立起社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度，该项政策的实施标志着所有人员都采取缴费养老，做到了缴费公平。在医疗保障领域，政府加大财政投入力度，提高财政卫生支出占比，努力降低个人卫生支出占比。有数据显示，2005～2014年，政府卫生支出占卫生总费用的比例从17.9%上升到30.0%，而个人卫生支出占比则从52.2%下降到32.0%⑦。这一升一降反映出中国卫生支出责任主体及卫生支出结构发生了很大变化，体现出政府致力于保障群众基本医疗需求的执政理念。联合国人类发展指数项目库数据显示，中国的百日咳及麻疹等疫苗接种率位居世界前列，2005年以来，中国医疗发展指数都超过平均值，甚至比那些人类发展指数处于高水平的国家还要高，显示出包括医疗保障在内的医疗卫生事业的公平性及可持续性得到了加强，具体见表4。
再次，社会保障建设彰显基础普惠。基础普惠是社会保障制度公平可持续的客观要求，是避免社会保障走向高福利的必由之路，彰显基础普惠可以最大限度地体现社会保障制度“保障基本生活需要”这一内在本性。从现代社会保障制度的产生来看，发达国家总是优先建立那种具有救助特质的、当下可能遇到风险的相关制度，如工伤、失业及体现共济性质的医疗制度。后来，这些国家的社会保障事业在发展过程中逐渐背离了基础普惠及保障基本生活这一宗旨而自觉或不自觉地走向了高福利，原因就在于经济的快速发展、选举情境下候选人对选民的过度承诺。上世纪70年代以来，这些国家的经济增长乏力，甚至出现了滞涨，给高福利社会保障制度的维持带来了巨大的挑战。也就是说，是否坚守“基础普惠”与“保障基本生活需要”的本性是发达国家社会保障事业得到发展或遇到挑战的重要尺度，只有坚守住这个本性，社会保障事业才能快速发展，反过来，凡是背离了这一宗旨，一味地走向高福利，将给社会保障事业带来许多不可估量的损失。
本世纪以来，随着社会保障事业的快速发展，中国政府在吸收发达国家社会保障事业发展经验的基础上，着眼于底线公平与基础普惠，深化社会保障制度改革，避免发达国家出现过的问题，缩小城乡之间的社会保障待遇差距，不断夯实社会保障在全覆盖、保基本、可持续方面的根基，把教育、就业培训、疾病治理、最低生活保障等项目与精准扶贫结合起来，扎实开展工作，致力于解决城乡居民最基本的生活需求问题，及时出台了新型农村合作医疗制度、新型城镇居民医疗保险制度、新型农村养老保险制度以及城镇居民社会养老保险制度，并整合为城乡居民基本医疗保险制度及城乡居民基本养老保险制度，实施大病补偿保险，提高参保群众的医疗费用补偿比例及基本养老金待遇，不仅有力地解决了城乡居民之间的社会保障制度不整合、不协调以及待遇不一致问题，而且使社会贫困发生率大幅度下降，贫困人口从1990年的6.89亿人下降至2011年的2.5亿人以及2014年的0.89亿人，超过2/3城乡居民实现了脱贫，占世界脱贫人口的63%⑧。与此同时，主要发达国家的贫困发生率基本保持稳定，而且绝对贫困人口规模显著增加。例如，1981～2015年，美国贫困人口由3000万增长至4300万，贫困发生率由14%略降至13%，社会保障对贫困率的贡献率从7.3%微降至7.2%⑨，欧盟15国1995～2015年贫困发生率在15%～17%之间小幅波动。其中，英国从1995年的20%下降至2015年的16.7%，法国由15%小幅下降至13.6%，德国则由14%小幅上升至16.7%⑩。所有这一切表明，中国社会保障制度正逐步发挥自身在增强公平性、提升可持续性以及扶贫减困等方面的作用。
随着社会保障制度的不断完善，以底线公平及基础普惠为着眼点与立足点的中国社会保障事业一定能够走出发达国家社会保障制度建设过程中所出现的困境，形成具有本国特色的模式与社会保障发展道路。
（本文系国家社会科学基金重点项目“中国特色社会福利制度的评估与框架设计研究”的阶段性成果，项目批准号为：15AZD023）
注释
【1】2005～2015年的参保人数参见当年度的“人力资源社会保障部公布全国社会保险情况”。
【2】【8】参见：http:/www.issa.int/en_GB/the-issa。
【3】上世纪90年代以来，我国台湾地区年金待遇的提升主要肇始于1993年的县市长选举，现在台湾地区的年金津贴已经从最初的1000新台币激增到7000新台币。2012年蔡英文为了赢得选举，向选民承诺如果当选将把津贴从3000新台币提高到10000新台币，而全然不顾这个政策是否可行。
【4】参见上海市、厦门市以及三亚市人力资源和社会保障局网站介绍。
【5】【6】参见国务院新闻办公室：《发展权：中国的理念、实践与贡献》白皮书，2016年12月1日。
【7】数据来源：《2015年中国卫生和计划生育统计年鉴》，北京：中国协和医科大学出版社，2015年。
【9】参见：United States Census Bureau, Income and Poverty in the United States: 2015, New York, 2015, http://www.census.gov/data/tables/2016/demo/income-poverty/p60-256.html。
【10】参见：European Commission, 2016, http://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/data/database。
Development of Social Security with Chinese Characteristics:
Major Achievements and Future Direction
Gao Herong
Abstract: For more than 30 years of development since the reform and opening-up, China's social security cause has historically leaped forward from full institutional coverage to full coverage of the people due to top-to-bottom policy supply, and achieved the strategic goal of universal benefits. Not only that, China has also attained the target of aligning the social security expenditure level with economic development, the government gradually increase expenditure on social security, people's health especially the life expectancy improves steadily, and the public are satisfied with the social security system, which is a great tribute to the success of the government's governance ideas and actions for improving people's livelihood and letting the people share in the results of development. In addition, the social security reform adheres to bottom-line fairness and basic universal benefits, and is dedicated to targeted poverty alleviation, which reflects its inherent nature of "guaranteeing people's basic needs", and keeps itself moving towards a more equitable and sustainable direction, so as to take a social security road with Chinese characteristics.
Keywords: social security cause, social security system, social security road
来源：人民论坛网