法治政府建设极不平衡 红头文件制定仍不规范
- 时间：2017-12-20 09:32
编者按
当前，法治政府建设的状况如何？在哪些方面取得了进步？哪些方面存在短板？为早日实现“基本建成法治政府”的目标，法治政府建设应该在哪些方面发力？
学界试图用实证研究的方法回答上述问题。中国政法大学法治政府研究院评估团队依据自主研发的指标体系，从今年1月至9月，对100个城市的法治政府建设情况进行了全面评估。评估报告回答了上述问题。
鉴于这一研究的权威性和指导性，法制日报编辑部特邀请参与调研的专家为本报撰稿，开辟“法治政府评估报告”专栏，从全面履职、法治政府建设的组织领导、依法行政制度体系、行政决策、行政执法、政务公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决等角度陆续刊登。
【提要】
*“依法行政制度体系”平均得分为45.92分（总分80分）
*得分较高的城市分别是：德州、合肥、吉林、青岛、淄博、潍坊、南宁
*得分最高的子项目为：“行政规范性文件的实体合法性”
*得分最低的子项目为：“三统一制度的落实情况”
法制网记者 梁士斌
法治政府建设要求建立健全依法行政制度体系。规范性文件的制定与实施是制度体系的基本内容。2017年，中国政法大学法治政府评估小组对100家城市政府的规范性文件进行了测评。
测评发现，被评估城市在深入推进行政规范性文件法治化方面力度不够，进步不够明显。与此同时，被评估城市两极分化现象比较严重。2014年以来，尚未存在一个城市能够稳居排行榜的前五名，但却有个别城市稳居于后五名之列，这充分说明地方政府法治建设发展极不均衡的客观现实。
测评结果显示，得分较高的城市分别是：德州、合肥、吉林、青岛、淄博、潍坊、南宁。
得分最高的子项目为：“行政规范性文件的实体合法性”。
分最低的子项目为：“三统一制度的落实情况”。
文件出台不规范
任性问题依旧
目前国家层面尚未对行政规范性文件作出明确界定，实践中，地方政府“各自为政”现象比较普遍。
通过梳理地方现有行政规范性文件的制度规定，各地对行政规范性文件的认识不同、把握不一。有的城市将所有行政机关制定的文件都视为行政规范性文件，不管该文件是内部工作规则还是对老百姓权利有实际影响的行政公文；有的地方将党委发布的文件和政府发布的文件统一纳入规范性文件专栏；也有个别地方将政府规章也视为行政规范性文件；很多地方将政府办事机构（比如办公厅、办公室）发布的文件也纳入行政规范性文件的范畴。
此外，行政规范性文件名称亦比较随意。
评估报告分析，行政规范性文件的边界不清是导致行政规范性文件任性依旧的重要原因。
基础制度逐步完善
实施情况却不乐观
为了规范政府的行政立法行为，切实提高行政规范性文件的质量，建立健全基础性程序制度体系是基础，亦是保障。根据国务院规定，县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的行政规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。简称“三统一”。
测评发现，过去四年“行政规范性文件制定的制度化和规范化”的得分率呈增长趋势，这反映出地方政府日渐重视对行政规范性文件制定程序的建章立制工作，切实推进行政规范性文件制定程序的制度化和规范化。
相比之下，这些基础性制度的实施情况得分率较低，进步不明显。比如三统一制度的实施情况，2014年为32.10%，2017年仅为33.10%。再比如定期清理制度的实施情况，2014年为60%，2017年仍为63%。评估报告分析，这充分说明确保这些基础性程序制度的良好实施应当成为当前乃至今后的重中之重。
草案缺少必要说明
征求意见流于形式
公开听取意见是公众参与立法的主要形式，同时也是提高政府立法质量，以民主立法促进科学立法的重要方式。目前来看，行政规范性文件公开征求意见的方式比较单调。
通过网络平台征求意见已经成为各行政机关进行公开征求意见活动的普遍选择，但仍然存在一些突出问题。首先，在时间安排上不确定。行政规范性文件公开征求意见时间不尽一致，从一周到一个月不等，决定权在行政机关手中，比较随意。
其次，有些地方政府虽然建立了公开听取意见制度，但没有建立“行政规范性文件征求意见”专栏，而是将征求意见信息与其他各种类型的文件杂糅放在公示公告栏下，极不利于社会公众查阅。
再者，一般行政规范性文件征求意见都只有草案条文，缺少必要说明，立法信息披露不够，公众可能难以把握立法精神和意图，从而影响征求意见的实效。
此外，在征求公众意见以后，如何正确合理地处理好这些公众意见也是当前亟需解决的问题。实践中，大多数行政机关并没有形成有效的反馈机制。给公众开通的提供意见的渠道一般是邮件或通信，几乎没有相关的意见反馈平台，这可能会导致这一原本极具价值的科学制度流于形式，预期功能难以切实发挥。
备案审查不力
有效期难落实
测评发现，行政规范性文件备案审查制度和有效期制度仍旧未能落实到位。在本年度评估中，仅有37个城市建立了规范性文件报备系统或能够查询到报备信息。
行政规范性文件有效期制度的实施情况亦不容乐观。本年度评估中，被评估政府总体上得分率不高，平均分为4.60分，超过半数的城市未落实规范性文件有效期制度。
行政规范性文件定期清理制度的落实仍不严格。通过评估发现，许多行政机关对行政规范性文件只注重发布而不注重清理。即使进行清理，清理的对象依旧较为局限，不够彻底。本年度中，有8个城市虽然开展了清理活动，但并未完整公布行政规范性文件的清理结果。如果行政规范性文件清理不及时，极易导致整个行政规范性文件体系不配套、不协调，从而影响行政规范性文件在适用上的统一性和权威性。
评估者说
曹鎏
准确界定行政规范性文件的内涵和外延，是实现规范性文件管理的规范化以及法治化的基础。由中央立法实现顶层设计，无疑是能够尽快结束当前地方政府“分而治之”混乱局面的必要之举。建议参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路，由国务院尽快制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规，具体内容应当涵盖行政规范性文件的界定、制定条件、制定主体、制定程序以及监督与问责等方面。
此外，亦要建立配套的事前事中事后的辅助和保障机制，包括：建立严密、严格的事前审查机制，通过设定行政规范性文件的制定条件、完备的立项程序以及“成本效益分析”等制度以确保制定行政规范性文件的起点之必要性；借助互联网平台的大数据功能，实现行政规范性文件全方位公开的专栏模式，具体应当涵盖以下五个数据库：现行有效的行政规范性文件目录库、行政规范性文件公开听取意见及公众意见采纳情况反馈库、行政规范性文件合法性审查库、行政规范性文件备案库、行政规范性文件定期清理及结果公布库；强化三统一制度，注重备案和定期清理制度，全方位确保行政规范性文件的合法性，切实提升行政规范性文件的质量。
必须提及的是，市政府作为所属职能部门和区县政府的上级领导机关，应当对本行政区域内的制度建设进程和方案做出整体部署、统一推进、协调发展。实践中，市属职能部门和区县政府行使执法权，直接与老百姓接触，其依法行政能力和水平将会影响到老百姓对政府依法行政的评价和认知。然而，根据评估结果显示，三者得分率区分度较大，相较于市政府，市属职能部门和区县政府的得分相对较低。因此，项目组建议市政府根据实际情况和现实需求，将所属职能部门和区县政府的行政规范性文件统一纳入本级政府的管理事项，并按照同一标准对市级政府、区县政府和市属职能部门这三类规范性文件进行监督管理、共同推进。同时，要注意区分一级政府法制机构和制定机关法制机构在行政规范性文件管理和监督职责上的差异化定位。一方面，一级政府制定行政规范性文件时，一级政府法制机构就作为制定机关法制机构，可以承担制定机关法制机构的起草、合法性审查、清理等职责，另一方面，为了实现一级政府对辖区内所有行政规范性文件的一体化监管，有一些特殊的制度，比如行政规范性文件的立项规划、合法性审查、“统一登记、统一编号、统一发布”(“三统一”)等职责则最好统一由一级政府法制机构承担，这也是确保这些制度能够不流于形式，最大化发挥其预期功能的必要之举。
为了强化对行政规范性文件的有效管理，应当在行政机关法制机构内部建立一支相对稳定的行政规范性文件专职管理队伍，以确保行政规范性文件能够通过互联网专栏即时更新、及时清理，以实现行政规范性文件管理工作的常态化、固定化、专业化和专注化。
（作者系中国政法大学法治政府研究院副教授）
来源：法制网