地方立法六问
- 时间：2019-09-24 09:49
编者按
今年是新中国成立70周年，也是赋予省级人大及其常委会地方立法权40周年。40年来，地方立法围绕党和国家中心工作，向国家立法看齐，与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展，为地方各项事业发展提供了重要法制保障。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从全面依法治国的高度，对人大立法工作作出一系列重要指示和部署。7月17日，习近平总书记对县级以上地方人大设立常委会40周年作出重要指示。
为了深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略特别是对立法工作的重要指示要求，加强和改进新时代省级人大立法工作，省级人大立法工作交流会近日在天津举行。省级人大行使地方立法权40年来，首次召开的省级人大立法工作交流会，传递出哪些信息？本版特推出相关报道。
制图／李晓军
□ 法制日报全媒体记者 王斗斗
“今年是省级人大行使地方立法权40周年，都说四十不惑，其实，我们还是有困惑的。”湖南省人大常委会副主任刘莲玉说，她是带着问号来天津的。
省级人大立法工作交流会近日在天津举行。在座谈时，刘莲玉直言，她带来的一个问题就是，地方立法应把握什么规律。“但是，听完会，觉得没必要提了，会议已经作答了。”
做好新时代省级人大立法工作，对全面推进依法治国意义重大。省级人大重点立什么法、怎么立法？一系列事关地方立法的重要问题，在首次召开的省级人大立法工作交流会上，找到答案。
一问：如何坚持党领导立法？
立法，是国家重要政治活动，政治属性是立法工作第一属性。坚持党对立法工作的领导，不是抽象、空洞的，而是具体的。如何把党的领导贯穿于立法全过程、各方面？
会议指出，在具体立法工作中，要及时准确将党的政策主张通过法定程序转化为国家意志、体现为法律法规。要善于将地方党委贯彻党中央大政方针的部署举措依法落实到位，推动党中央决策部署贯彻落实、落地生根，坚决维护党中央权威。
“坚持党领导立法，确保立法工作的正确政治方向，就是把‘党言党语’，转换成人大的‘法言法语’。”云南省人大常委会副主任和段琪说，通过人民代表大会的形式，把党的领导、人民当家作主、依法治国体现出来，努力使每一项立法符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。
2018年，北京市人大常委会在一年内通过了4部交通领域地方性法规。北京市人大常委会主任李伟介绍说，交通领域立法围绕“四个中心”城市战略定位，落实党中央、国务院批复的《北京城市总体规划》要求，坚持标本兼治治理交通拥堵。
“北京市委自十一届人大开始，在每届人大届中召开人大工作会议，全面部署人大工作，立法工作是会议重要内容。常委会五年立法规划经市委讨论批准，以市委文件形式下发。”李伟说，立法工作必须旗帜鲜明讲政治，必须坚持党对立法工作的全面领导。
二问：省级人大重点立什么法？
2011年，中国特色社会主义法律体系形成，国家生活和社会生活各方面总体实现有法可依。但，法律体系形成，不等于法律规范体系完备。
随着国家法治进程推进，新时代对地方立法提出新任务。当前，省级人大应重点立什么法？
会议明确了五个方面：
适应经济发展新阶段，围绕实现高质量发展抓好高质量立法；
适应社会主要矛盾转变，围绕民生和社会治理抓好惠民立法；
适应生态文明建设的需要，围绕生态环保重点问题抓好环保立法；
着眼于国家意识形态领域安全，围绕社会主义核心价值观抓好弘德立法；
着眼于推动我国区域协调发展，围绕区域发展战略和特点抓好协同立法。
“有了这五个方面的重点，再结合本地实际，就可以找出短板和不足。”李伟举例说，比如北京推动高质量发展，遇到的问题就比其他省区市更独特一些。北京要做的，是疏解非首都功能下的高质量发展，里面涉及大量法律问题，“有了明确的主攻方向，下一步就要重点强化这方面工作”。
进入新时代，人民对美好生活的向往有新的要求。地方立法如何回应群众的期待？全国人大常委会法工委副主任许安标说，这就要求省级人大把党中央政策、国家法律通过立法细化、具体化，把“最后一公里”落实好、落实到位。
三问：如何确保立一件成一件？
40年来，各省级人大及其常委会衔接国家法律，结合本地实际，突出立法实用性，提高立法精细化水平，认真解决上位法某些具体规范在本地执行过程中因为过于原则而“吊在半空”的问题。
但也要看到，一些地方还存在为了立法而立法、照抄照搬等现象，不但不能解决问题，还浪费立法资源。
如何切实提高立法质量，确保立一件成一件？
会议指出，关键是要真正做到科学立法、民主立法、依法立法。
在刘莲玉看来，地方立法的质量和效率，与新时代新要求还存在差距，仍存在简单重复上位法、盲目借鉴兄弟省市立法等现象，立出的法不好用、不管用，出现了一些“僵尸法”“睡眠法”，最后束之高阁。
“地方立法的实施性、补充性、探索性的功能，必然要求从地方实际出发，坚持问题导向，让立法的制度设计与现实情况精准对接。”刘莲玉说。
怎么样让立法做到务实管用？青海省人大常委会副主任马伟认为，特色和精细化立法应该是今后提高立法质量的一个路径和主要奋斗目标。“特色化就是体现省情特点，体现地域特征，体现人文特色。精细化就是有几条立几条，立法理念要精良、立法选题要精准、立法过程要精细、立法内容要精确、立法体例要精简、立法队伍要精干，使立出来的法成为精品。”
四问：人大如何发挥立法主导作用？
立法工作中，部门化倾向、争权诿责现象容易发生。如何防止部门利益法制化，人大在立法中的主导作用就十分关键。
会议指出，省级人大发挥立法主导作用，最主要的是，发挥人大在确定立法选题、组织法案起草、审议把关中的主导作用。
具体来说：
在确定立法选题时，紧扣党中央决策部署和同级党委要求，把准立法方向，选对立法项目；
在组织法案起草中，涉及综合性、基础性、全局性的法律，原则上应由人大专门委员会、工作委员会直接组织起草，至少应该是人大牵头、部门参与，其他法律可以是部门起草后向人大有关专门委员会、工作委员会征求意见；
在审议把关时，不管是人大专门委员会、工作委员会直接组织起草的法案，还是参与起草或部门起草的法案，人大都要发挥最后把关作用。
安徽人大主导立法工作的经验，特别被会议提及肯定。安徽省人大常委会副主任沈素琍介绍说，安徽注重加强对立法工作三个环节的主导：强化立项主导，当好“引导员”；强化起草主导，当好“调度员”；强化审议主导，当好“决策员”。
“在编制和调整五年立法规划、年度立法计划时，本着改革发展急需的优先、法律明确要求制定实施办法的优先、法规需要修改的优先、条件成熟的优先的原则，合理安排立法项目，突出经济发展、生态环境、民生等重点领域立法。”沈素琍说，重要法规草案由人大牵头起草，最高的年份占当年立法数的一半。
五问：立法和改革如何相衔接？
改革和法治，相生相伴，如车之两轮，要一体前行。
在全面依法治国背景下，省级人大如何主动作为，让立法适应改革发展需要？
近年来，全国人大常委会针对改革需要，对于实践条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序、根据法定职责作出了授权决定或者改革决定。
会议提出，根据地方改革发展的需要，省级人大也可以在立法权限范围内，就行政管理领域的特定事项，决定或者批准在一定期限内在部分地方调整或者暂时停止适用省级法规的部分规定，为地方改革开放和现代化建设提供法律支撑。
“这一条非常及时，目前我们正好遇到这个问题。”天津市人大常委会副主任于世平说，为进一步深化滨海新区改革开放，加快推动高质量发展，按照市委市政府的改革部署，直接向滨海新区下放市级权力事项。其中有些内容，存在与法律法规相矛盾的问题，“这次会议给了我们一个‘法宝’”。
“改革的特点是‘变’，法治的特点是‘定’。‘变’是随着形势变化不断调整，‘定’是法律的基本特点，具有稳定性。”于世平说，要用“定”的立法，来适应“变”的改革，切实做到立法和改革决策相衔接。
“新的形势和任务要求我们，不能把立法仅当作对改革实践的被动回应、事后总结和局部反映，还要通过立法全面促进深化改革的实践，把确认式、规范式立法与能动性、引领性立法有机结合起来。”上海市人大常委会主任殷一璀说。
六问：地方立法权限困境怎么破？
一些地方提出，现有立法权限范围过窄、空间不足，建议给地方更大的立法空间。
对此，会议回应称，全国人大常委会法工委正在研究这一问题，将适时考虑提出修改完善相关法律的建议。“总的精神是坚持宪法规定，有利于发挥中央和地方两个积极性，保证党中央改革决策部署贯彻落实，同时，给地方一定主动权，合理划出地方立法的权力边界，有利于维护国家法制统一。”
目前，除国家专属立法权外，只要不与宪法、法律、行政法规相抵触，省级人大都可以制定地方性法规。对于一些国家专属立法权事项，国家在有些法律中还赋予地方制定实施办法的权力，比如选举法、代表法、村民委员会组织法等。
“进一步调动地方的积极性，就要给地方留出更多空间，通过立法完善相关制度。”许安标透露，按照全国人大常委会立法工作计划，正在研究行政处罚法的修改，在设定行政处罚方面，要适度扩大地方性法规的设定权限。
许安标说，地方立法中关于行政手段的运用，法律要有一个基本的原则和规则，如果管得比较紧，地方就感觉到手脚被捆住了，但是尺度太大，又容易在一些领域不统一，“主要还是解决松紧适度的问题”。
讲述国徽与立法的那些事儿
□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁
“悬之国门、镂之金石。”
国徽是代表一个主权国家的徽章、纹章，是现代国家的象征之一，也是一个民族的象征。
国旗、天安门、齿轮和麦稻穗，国徽上，每一个图案包括颜色都有相应的象征意义。中华人民共和国国徽是中华人民共和国的标志之一，代表着中华人民共和国的声誉、尊严和权力。对于每一个中国人来说，国徽的意义都无比重大，神圣庄严，甚至比自己的生命都重要。
新中国成立70周年之际，让我们一起说一说国徽的故事。
国徽设计推迟确定
1949年10月1日，毛泽东在天安门城楼按下电钮，亲手升起第一面五星红旗，中华人民共和国中央人民政府宣告成立。然而，在1949年开国大典上并没有出现国徽的图案，直到1950年9月20日，中央人民政府才公布。这背后还有一些不太为人所熟知的故事。
1949年6月，新政治协商会议筹备会第一次会议在北京召开，拟定新中国的国旗、国徽、国歌是此次会议的重要任务之一。筹备会常务委员会下设六个小组，其中，第六小组负责拟定国旗、国徽及国歌方案。
7月4日下午，第六小组在中南海勤政殿举行第一次全体会议，推选叶剑英、廖承志、李立三、郑振铎、张奚若、蔡畅、田汉、翦伯赞等人组成国旗国徽初选委员会，叶剑英为召集人。7月14日，《征求国旗国徽图案及国歌辞谱启事》开始连续在《人民日报》等各大报纸刊登，并规定8月20日为征求截止日期。对于国徽的设计要求是：一是中国特征（如地理、民族、历史、文化等）；二是政权特征（工人阶段领导的以工农联盟为基础的人民民主专政）；三是形式须庄严富丽。启事刊登后反响强烈，在一个月内，共征集到国徽设计稿112件，图案900幅。投稿者既有高级领导干部、将军、著名艺术家、学者，也有普通的工人、农民、战士、学生。
1949年9月25日晚，毛泽东、周恩来在中南海丰泽园主持座谈会，听取关于国旗、国徽、国歌、纪年、国都问题的意见。会上，关于国徽方案，与会者意见很不统一。感到马上拿出国徽方案很不现实，于是毛泽东说：“国徽是否可慢一点决定，等将来交给政府去决定？”同时原小组还继续存在，再去设计。
根据9月25日座谈会的讨论结果，全国政协一届一次会议决定，国徽图案邀请专家另行拟制。遵照周恩来作出的应多吸收一些专家来共同设计国徽的指示，马叙伦等邀请了清华大学营建系和中央美术学院成立两个设计组负责国徽的设计工作。经过几个月的努力，两个国徽设计组拟制了两种不同的方案，清华大学营建系梁思成等人的设计以民族形式的玉璧为主要内容，中央美术学院张仃等人的设计以天安门为主要内容。
1950年6月20日，国徽审查小组最后一次讨论国徽的设计方案，大家的意见趋于一致，只是对设计的细节提出一些建议，最后周恩来提议：写一个解释书，将梁思成绘制的图案提交全国政协一届二次会议，以便表决时看得更清楚一些。6月23日，全国政协一届二次会议通过了国徽图案及对图案的说明，并提请中央人民政府委员会核准公布。6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过了全国政协一届二次会议提议的《中华人民共和国国徽图案及对设计图案的说明》。9月20日，中央人民政府主席毛泽东发布《中央人民政府命令》，公布国徽及图案说明。
至此，代表着新中国象征的中华人民共和国国徽产生，新中国有了属于自己的庄严标志。
专门立法维护尊严
1954年，新中国第一部宪法颁布。其中，第一百零五条规定：“中华人民共和国国徽，中间是五星照耀下的天安门，周围是谷穗和齿轮。”
资料显示，为规范国徽使用，1950年9月20日，中央人民政府委员会第八次会议通过并颁布实施了国徽使用办法。但随着我国政治、经济和文化事业的发展，办法中的许多内容已不适应实际需要，如对使用国徽及其图案的范围规定得较窄、列举的许多国家机构的名称已发生变化等等。另外，对国徽的制作、国徽的规格和对侮辱国徽者的处罚等许多重要内容，也都未作规定，造成实际生活中国徽及其图案的使用情况比较混乱。
鉴于此，一些人大代表曾多次建议，为了维护国徽的尊严，增强公民的国家观念，应尽快制定一部专门的国徽法。
1991年3月2日，七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共和国国徽法》。这部法律对国徽的使用作了具体规定，主要是两方面：一是对应当悬挂国徽的机构和场所作了规定，二是对国徽图案的使用作了规定。同时，为了维护国徽的尊严和使用国徽的严肃性，对在公众场合故意以焚烧、毁损、涂划、玷污、践踏等方式侮辱中华人民共和国国徽和国徽图案的法律责任，作出了明确规定。关于国徽图案及其制作方法，考虑到原中央人民政府委员会公布的国徽图案及其制作说明无需修改，还应按照这个国徽图案及其图案说明制作，因此，原国徽图案及其制作说明在该法通过时一并公布。
与每个公民联系最为紧密的是，我国的居民身份证上印制有国徽图案。需要出入境的公民所领取的护照，在其封面上也印制有国徽图案。这是对持证人国家公民身份的宣示和认同。
与时俱进亟需完善
“世界上许多国家都有专门的国徽立法，其重要的功能就在于价值观的凝聚和国家符号的重申，让国民在不同的场合和环境下都可以从内心深处油然而生出对国家的感情。国徽法对国徽的图案、规格、使用场所以及践踏、破坏、损害国徽的行为都作了基本规定。从整体上与国歌法、国旗法一起构成了国家象征的完整的法律体系。”中国人民大学法学院教授王旭指出，国徽法与国歌法、国旗法，都是国家标志法律制度的重要组成部分，对于凝聚国家的认同和宪法的共识都有重要的意义。
但应当看到，20多年过去了，1991年颁布实施的国徽法已经出现了一些与当下不适应的情况。王旭认为，这种不适应主要体现在以下几方面：
首先，最大的问题就是现有的法律条文过于粗疏简单，也过于抽象，没有详细地对国徽的生产、制售、悬挂、保护作出系统规定。
其次，在进入新时代之后，国人对国家象征的捍卫和保护的意识更加强烈，但是现有法律在供给能力方面还是稍显不足。
此外，还应当看到，近些年来，国际国内形势发生了深刻变化，伴随互联网时代到来，对于网络中国徽的使用和规范，法律也是一片空白。
明令禁止商业使用
“必须对现有的法律作一些适应新时代的调整。”王旭呼吁，尽快对国徽法进行修改完善。
“最重要是明确专门的监管机构。”王旭指出，国徽有特定的物质载体和鲜明形象。虽然法律对于在什么场所悬挂国徽、如何进行符号和仪式的表达等有一些规定，但是这些对国徽的保护和监管职能目前都分散在不同的国家机关，有的是外交部门、有的是国防部门、有的是公安部门。
王旭说，目前从实际情况看，这些监管机构普遍存在下列问题：执法意识还不到位；执法力量薄弱，没有专门的力量对国徽等国家象征进行监管。专业能力欠缺，一些日常执法力量和监管部门对国徽的规格、使用场所等了解不足。
第二个修法重点是对国徽的悬挂场所、时间，条件、程序等，要有更为明确具体的规定。“走向世界的中国需要凝聚比以前更多的国人价值观。而当年的立法具有一定的时代局限性，所以必须要及时修改。”王旭说。
此外，王旭还指出，鉴于目前互联网技术的兴起，对于互联网上国徽的使用传播等，也应该进行规制，对于商业化的使用应当明令禁止。
来源：法制日报