陈朋：“显绩”与“潜绩”失衡的原因及表现
- 时间：2021-04-19 09:42
考核是干部队伍管理的重要工具和有力凭借。谈及考核，自然离不开政绩。所谓政绩，简而言之就是干部在履职尽责中创造出来的业绩。它不仅映射出干部的能力水平和精神境界，而且成为干部考核的直接参照。从政绩的内部构成看，它可以分为“显绩”和“潜绩”，二者共同构成政绩的完整内容。然而，近期笔者在江苏、浙江和上海等地调研发现，无论是出于考核的易操作性、可量化性、易评估性，还是出于考核对象的心理预期，人们都喜欢看得见、摸得着的“显绩”。相比之下，对“潜绩”并没有给予足够的重视。这种情况导致“显绩”与“潜绩”逐渐失去平衡。然而，对于政绩考核，既要重视“显绩”也要关注“潜绩”，唯有实行双绩同考，才更为全面客观、公平公正。
“显绩”与“潜绩”在本质上是辩证统一的
顾名思义，“显绩”就是能以显性方式呈现出来、在短期内能见效、可以量化的业绩。比如，GDP的增速、招商引资的数量与规模、重大工程项目及其经济效益、各类园区的开发速度、人才队伍结构。由此可见，“显绩”具有两大特征。其一，直接感知性。“显绩”既显山又露水，因而，能让人形成直接感知，有的甚至能制造强烈的视听冲击。正如此，它既能让上级领导直观地看到所取得的成绩，又能向辖区群众广而告之当地干部的所想所为。其二，易于量化性。每一种物质都可以从“量”和“质”两个角度来衡量。相对于“潜绩”而言，“显绩”更易于量化。比如，GDP增速、招商引资、重大工程项目、园区建设等都可以用数据来测评。
与“显绩”相比，“潜绩”则是指那些具有长期性、难以直接量化而且在短期内很难立竿见影的成绩。比如，教育医疗等民生建设、生态环境整治、党风政风社会风气的培育等。“一张蓝图绘到底”“一任接着一任干”就是对抓“潜绩”的形象表述。从深层次看，“潜绩”符合事物发展的客观规律。如恩格斯所言，“没有物质或运动的增加或减少，没有有关物体量的变化，是不可能改变这个物体的质。”一种事物之所以能从一种形式转变到另外一种形式，并在最后实现飞跃和决定性的转折，正是因为它经历了量的不断积累。对于政绩而言，这个量的积累过程实际上就是“潜绩”逐渐转化为“显绩”的过程。
从上述讨论可以看出，无论是“显绩”还是“潜绩”，其本质意义上都是政府绩效。这种绩效体现为“政府为实现预期效果而管理公共项目所取得的成绩，它是由效益、效率和公正等多个同等重要的标准引导和评估。”因此，“显绩”与“潜绩”是一个辩证统一体，本身并无好坏之分，只是所含内容与呈现方式各有不同。“潜绩”是“显绩”的基础，没有“潜绩”的不断积累，“显绩”将无法彰显；“显绩”则是“潜绩”积累到一定程度的结果和外在反映，“潜绩”积累多了，可以转化成“显绩”。如果只重视“显绩”，不注重“潜绩”的积累，终有一天会无绩可显。同样，如果只重视“潜绩”的积累，而忽略了“显绩”，则不仅难以回应公众的当前诉求，而且容易陷入“酒香亦怕巷子深”的困局。唯有坚持“显绩”与“潜绩”同步推进，才能有效推动工作。
“显绩”与“潜绩”失衡是当前考核的突出问题
从理论上讲，“显绩”与“潜绩”是辩证统一的。近年来领导干部对“显绩”与“潜绩”的认识也日趋理性。但是，调研发现，周期短、见效快、形象好的“显绩”依然是许多干部的优先选择，“显绩”与“潜绩”失衡亦是客观事实。在被问及“您觉得，当前在政绩考核上存在的主要问题是什么”时，33.6%的受访者选择“过于重视显绩而忽略潜绩”，位列各类问题之首（详见表1）。“显绩”与“潜绩”失衡的主要表现：
一是乐此不疲地抓“大而快”的工程项目。就工程项目而言，它本身并无过错。它既是推动一个地区发展的有力杠杆，也是上级检验干部推动工作能力的重要标尺。一些群众也习惯于用工程项目特别是重大工程项目来评价当地经济社会发展水平。因此，一些地方干部喜欢乐此不疲地抓“大而快”的工程项目，以此彰显其业绩水平。“工程项目能产生强大的视觉冲击和宣传效果，对上可以让上级领导知道你抓了哪些大事，对下可以让老百姓知道你在做事。这样的事情，何乐而不为呢？”调研期间，一位受访干部如此评析地方政府疲于狠抓工程项目的缘由。梳理一些地方每年年初召开的发展大会亦可清晰地看出，“工程”“项目”大多是其高频词，“抓大项目”“大抓项目”“以项目为王”“项目不落地决不收兵”等类似口号无不彰显出对“显绩”的渴望。当然，抓工程项目并不是漫无边际地“广撒网”，而是集中在当地的主打产业之上。
二是倾向于抓有显示度的形象工程。形象工程并不是一个新问题，当前依然存在。一些干部在树立形象工程上可谓煞费苦心、不遗余力，热衷于搞花里胡哨的“花拳绣腿”“面子工程”，制造出哗众取宠的“轰动效应”。一段时间颇受诟病的公路旁边刷白墙遮挡“断壁残垣”就是其极端表现。在回答“您认为，干部喜欢抓的显绩集中表现在哪些方面”的问题时，“制造形象工程”位居之首（详见表2）。其实，热衷于抓形象工程的干部并不少见。在他们看来，形象工程虽然未必能见实效，但是能让一个地方迅速“亮”起来。而一旦凸显出来，就会在激烈的竞争中脱颖而出。于是，就形成了抓形象工程的强大内驱力。但是，这些形象工程大多以牺牲环境为代价换取GDP增长，忽视人类与自然的和谐共存；或者以粗放型增长挤占集约型发展，让高速度取代了可持续，忽视了经济效益与社会效益的有机结合；或者以短期效益替代了长远利益，让短而快的形象工程取代了需要久久为功的长期工程。
三是不遗余力地抓“创新”“特色”。不可否认的是，在五大层级系统中，越往下竞争越激烈，干部的职业发展越容易遭遇“天花板”。而且，在地方治理实践中，每个地方的实际情况和发展情况都不一样，面临的诉求也各不相同。然而，制度和政策又讲求统一性和稳定性。这就意味着，地方在执行政策、推动发展过程中，难免会在遵守中央宏观政策的基本原则下，有选择性地进行创新探索。一些地方政府之所以会主动做出特色工作，其主要考虑就是以便向上级和外界展示自己的主动作为。相比较常规性工作而言，冠以各种名目的创新、特色、亮点等自然更容易凸显出来，继而成为“显绩”。一旦成为“显绩”，则容易形成这样一种循环：主动创新、形成特色-为上级领导和政策制定部门关注-上级积极推动，成为成功典型、样板-地方进一步“包装”凸显“显绩”-创新、特色进一步扩散“显绩”进一步被放大。
四是忽略需要久久为功的长期工程。任何事物的发展都是一个由量变逐渐走向质变的过程。正如恩格斯所言，“在自然界中，质的变化-在每一个别场合都是按照各自的严格确定的方式进行的-只有通过物质或运动（所谓动能）的量的增加或减少才能发生。”这就意味着要以一种长远的眼光对待事物发展。但是，对于地方干部而言，这却蕴含着一定风险：耗费大量的时间精力和物质投入，最终却未必能收获预期的良好结果。这样一来，一些干部就会有意无意地忽略那些需要久久为功的长期工程。比如，在回答“您感觉，在日常工作中，不太受关注的事情主要是哪些”的问题时，“需要长时间投入的工作”“投入大见效慢的事情”等排在前列（详见表3）。
多重因素诱发“显绩”与“潜绩”的失衡
其一，政绩观的偏离从主观层面制造了深层症结。历史唯物主义基本理论表明，社会存在决定社会意识。但是，社会意识一旦产生也会对社会存在产生反作用，影响实践的发展方向和实际进展。诸多情况表明，思想是行动的先导，思想层面的偏差会影响价值取向和行为选择。从深层次看，“显绩”与“潜绩”的失衡同一些干部的政绩观发生偏离密不可分。在一些干部看来，“显绩”是能制造轰动效应、吸引眼球，进而能为外界特别是上级领导所直接感知甚至受到重视。因此，为了一时之功、一时之名，便不遗余力地盲目上项目、铺摊子，搞一些华而不实甚至劳民伤财的“形象工程”。比如，将容易凸显的工程项目修建在马路边，以便上级领导看到；在上级领导的联系点，集中资源建造样板工程，便于领导调研考察。在偏离正常轨道的政绩观误导下制造的此类只注重“显绩”的行为，不仅违背了经济社会发展的客观规律，而且会遗留巨大后患。
其二，有失偏颇的考核机制从客观层面形成了激励误导。在干部队伍管理中，考核是“指挥棒”和“风向标”。考核导向什么、采取什么样的考核方式，干部就会干到哪里。党中央高度重视干部考核工作，不断建立健全干部考核制度，各地积极跟进并根据实际情况进行适时调整和细化优化。但总体上看，当前的考核机制仍偏重于容易量化的物质成果。其典型表现就是GDP锦标赛、招商引资大比拼、工程项目为王等“物质主义”因素较为明显。虽然近年来中央反复强调，要坚持高质量发展、摒弃GDP导向，但是在一些地方，以GDP论英雄的基本格调尚未完全祛除。这种有失偏颇的考核机制实际上释放出了一种错误的激励信号，导致一些干部不自觉地将时间精力投放到了容易引起各方关注的“显绩”之上，有意无意地忽略了那些需要长期投入的“潜绩”。在他们看来，只要出快成绩、出大成绩，就能在各种考核中脱颖而出，继而引起上级领导、辖区群众和社会各界的关注，最终在激烈的升迁竞争中赢得先机。
其三，较短的任期无形之中加速了“显绩”的制造速度。从治理有效的角度看，良好的地方治理一般都是建立在相对稳定和可以预期的任职期限之上。诸多正反两方面的经验教训表明，过长的任期和过短的任期都不利于干部自身成长和地方治理活动的有效开展。过长的任期不仅容易滋生职业倦怠，而且隐藏着制造“团伙式”腐败的风险。过短的任期则会滋生投机短视行为的内驱力，这恰恰是当前诱发“显绩”与“潜绩”失衡的主要原因。调研发现，正是过于短暂的任期，才使很多人不愿意将精力投入到那些需要久久为功的事情上。“现在很多地方的干部，职务调整太频繁了，没到多久马上就走。他哪里还有心思谋划长远呢？心里不都是想着早点干一点响动出来，然后尽快走人。还指望他能抓长线工作吗？”一位退休干部如此评价当前重视“显绩”而忽略“潜绩”的重要原因。客观而言，这种情况并不是个案。从干部队伍建设的角度看，让年轻干部实现多岗位历练并无可厚非，也确有必要。但是，从推动一个地区的长远发展来看，过于频繁的人事变动特别是主要负责人任期过短，无形之中让一些干部无法深耕“潜绩”，只能走马观花式地制造一些“显绩”。
着力推动“显绩”与“潜绩”的合理均衡
“十四五”时期是一个特殊的时间节点。中国不仅迎来了中国共产党的百年华诞，而且面临中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局。机遇与挑战并存的现实，同步交织、相互激荡的国内大局与国际大局，成为党员干部谋划工作的基本出发点。对于政绩考核而言同样如此，要着眼于“十四五”规划提出的新要求和“两个大局”蕴含的新期待，科学合理摆正“显绩”与“潜绩”的关系。正如习近平总书记指出：“功成不必在我并不是消极、怠政、不作为，而是要牢固树立正确政绩观，既要做让老百姓看得见、摸得着、得实惠的实事，也要做为后人作铺垫、打基础、利长远的好事，既要做显功，也要做潜功，不计较个人功名，追求人民群众的好口碑、历史沉淀之后真正的评价。”
首先，形成正确的思想认识。客观而言，在对待“显绩”与“潜绩”问题上，部分干部确实存在思想误区，不能正确对待二者的辩证统一关系。这说明，当前亟需通过政策文本、考核制度、干部教育培训和舆论宣传来引导干部端正思想认识，形成正确判断。在这个过程中，首要之处是形成正确的政绩观。正如习近平总书记指出，“必须树立正确政绩观，解决好政绩为谁而树、树什么样的政绩、靠什么树政绩的问题，多做打基础、利长远的事，不搞脱离实际的盲目攀比，不搞劳民伤财的形象工程、政绩工程，真正做到对历史和人民负责。”只有树立正确的政绩观，才能从根本上合理架构“显绩”与“潜绩”的内在逻辑关系。要引导各级干部树立“建功必定有我，功成不必在我”的境界，一任接着一任干，一件事接着一件事办，脚踏实地、循序渐进地把既定目标和工作蓝图变为现实。在此基础上，让各级干部清醒地意识到处理好“显绩”与“潜绩”的关系，决不是在二者之间做“二选一”式的单项选择，而是要在指导思想、精力分配、经费投入等方面同等对待、同步推进“显绩”与“潜绩”。
其次，科学合理设计考核指标。如果说考核是“指挥棒”，那么考核指标则是“指挥棒”的定海神针。其科学性、精准性直接决定了政绩考核的有效性和规范性。习近平总书记强调：“把好干部选用起来，需要科学有效的选人用人机制。要紧密结合干部工作实际，认真总结，深入研究，不断改进，努力形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的制度机制。”这说明，要把设计科学合理的考核指标作为推动“显绩”与“潜绩”合理均衡的有力支撑。总体上看，考核指标既要有彰显重点工作任务、重大工程项目、直接回应公众利益的“显绩”，又要有谋长远，夯基础、见效慢的“潜绩”。比如，“显绩”上，主要考核新发展格局构建、重点工作任务落实程度、生态环境友好度；在“潜显”上，主要考核群众满意度、政府形象和社会风气等（可参见表4）。
再次，选择科学合理的考评方法。科学合理的考评指标能不能发挥有效作用，还与考核方法密切相关。因此，在考评指标确立以后，要选择务实管用的考核方法。比如，可以综合运用历史纵向对比、区域横向比较、内外环境同期分析等方法，仔细研判考核对象所做的抓眼前、求当下与打基础、利长远的事情，以分门别类的方法对待“显绩”与“潜绩”。还可以把定量评价与定性评价结合起来，既通过可量化的指标用数据来反映其履职尽责的基本情况，还可以通过决策能力、领导水平、工作作风等“软”实力对“潜绩”进行定性考核。当然，在“显绩”与“潜绩”的考核中，比较难考核的是“潜绩”。对此，可以尝试运用民意调查法。正所谓，“群众的眼睛是雪亮的”。群众对政府的工作绩效最有发言权。可以设计科学合理的调查问卷，选取一定范围的调查对象，在领导干部任期届满或年度考核或某项工作完成之时，对干部的政绩进行考核。这样既可以践行“以人民为本”的执政理念，也可以从多方面为“显绩”与“潜绩”的考核提供信息支撑。
最后，调整优化任期制。任期不明或普遍任期较短，是导致一些干部热衷于抓“显绩”而忽略“潜绩”的重要原因。而实践证明，明确的任期制能减少干部的调动频次，继而使其有精力也有意愿合理规划、踏实行动。这说明，当前要从加强任期制建设方面，为干部既乐于抓“显绩”又有心思抓“潜绩”提供制度支持。具体而言，就是对不同岗位的任职要求、工作目标、时间年限、考核方式等重点问题作出明确规定，以提供明析有序的制度规范。