新一届政府权力“减法”及其社会影响观察
- 时间：2015-05-29 09:29
国家行政学院研究员、博士生导师 马宝成
【摘要】党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用的重大论断。这两个“作用”相互联系、不可分割、相辅相成。本届政府主动适应和积极引领中国经济新常态，以简政放权为“突破口”，以深化行政审批制度改革为“先手棋”，切实转变政府职能，以政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”，在当前经济下行压力较大的形势下，为稳增长、调结构，促就业、惠民生提供了重要保证。
【关键词】政府权力 减法 市场活力 乘法
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
政府权力“减法”盘点：以深化行政审批制度改革为核心推进简政放权
2013年，新一届政府成立之初，就郑重承诺本届政府任期内将行政审批事项减少三分之一。当时统计的行政审批事项约1700项，减少三分之一，就是500多项。新一届政府从政府自身改起，把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事。主要内容包括：
一是减少投资项目审批，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。减少生产经营活动审批事项，按照行政审批制度改革原则，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。2013年，分批取消和下放了416项行政审批等事项。2014年，国务院各部门全年取消和下放246项行政审批事项。各地积极推进政府职能转变和机构改革，大幅减少行政审批事项。如浙江等地推进地方政府行政审批制度改革，率先推出政府权力清单制度。一些市县政府，如江苏宿迁市、浙江富阳市等也积极探索行政审批制度改革，探索政府权力清单制度和责任清单制度，取得了积极效果。
二是减少资质资格许可，对不符合行政许可法规定的，一律予以取消；按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，改由有关行业协会、学会具体认定。2014年，全年取消职业资格许可和认定事项149项。
三是减少评比达标表彰项目，减轻企业负担。长期以来上上下下的评比达标表彰项目，严重影响了企业以及高效科研机构等事业单位的正常秩序。取消过多过滥的评比达标表彰项目，有利于减轻企事业单位的负担，有利于激发市场和社会活力。新一届政府在取消和下放行政审批事项的同时，也注重减少评比达标表彰项目。2014年，全年取消评比达标表彰项目29项。
四是减少行政事业性收费，为市场和社会松绑。新一届政府在转变职能过程中，把取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目、降低收费标准、建立健全政府非税收入管理制度，作为简政放权的重要内容。2013年取消和免征行政事业性收费348项，减轻企业负担1500多亿元。
五是改革工商登记制度，降低市场和社会创业门槛。主要将“先证后照”改为“先照后证”，并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将企业年检制度改为年度报告制度放宽工商登记其他条件。
市场活力“乘法”观察：简政放权有效地激发了企业市场活力和全社会创造力
两年来，以取消和下放行政审批等事项为核心的简政放权改革取得了积极效果，有效地激发了市场和企业活力，释放了社会创造力，增强了经济发展动力。
第一，行政审批制度改革增强了市场和企业对于经济社会可持续发展的信心。取消和下放行政审批事项彰显了中央全面深化改革的坚强决心。本届政府将加快转变政府职能、简政放权视为“开门第一件大事”，把取消和下放行政审批事项改革作为重要抓手和突破口。两年来，简政放权的力度前所未有，提前三年超额完成了新一届政府成立时的行政审批事项“减少三分之一”的庄严承诺。国务院这一“壮士断腕”般的“自我革命”，带动了地方政府的简政放权。各级地方政府不仅基本完成了中央政府的“规定动作”，而且积极探索本地的“自选动作”，减少和取消本级政府的行政审批等事项。比如，浙江省以“四张清单一张网”为抓手推动行政审批制度改革。第一张清单是政府的权力清单。自2013年年底开始清理了省级42个部门的行政职权1.23万项，最终保留了4236项。与此同时，市县政府部门的权力清单也在2014年10月31日上网公布。浙江省成为全国率先公布审计清单的省份。第二张清单是政府的责任清单。2014年10月31日，42个审计部门的权力清单在网上向社会公布，细化了3941项，建立健全了事中事后监管制度555项，公共服务事项405项，这也是全国第一张出炉的政府责任清单。第三张是企业投资项目负面清单。列出禁止和限制企业进入的投资领域项目目录清单，而对于清单之外的企业投资，政府一律不再审批。目前已经有79个项目进入不再审批的试点流程，有2个项目即将竣工验收。目前还是在进行试点探索中。第四张清单是政府部门的专项资金管理清单。2014年6月13日公布了省级政府部门专项资金管理清单，将转移支付的235个专项减至54个。又如，天津市2014年对非行政许可审批事项进行了一次性调整，率先全部废止了非行政许可审批事项。再如，江西省主动取消和下放了234个大项和48个子项，审批项目精简幅度达到40%。这些全国上下联动的改革措施，有利于全社会形成良好的改革预期，增强了市场和企业对我国全面深化改革和经济社会可持续发展的信心。
第二，行政审批制度改革有效地激发了企业和市场活力。简政放权的目的就是以政府权力的“减法”换取市场和企业活力的“乘法”。行政审批制度改革在一定程度上克服了政府向市场“乱伸手”以及权力部门化、部门利益化、利益行政化等“顽疾”，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，为市场松了绑，为企业添了力，给市场注入新的活力和发展动力。2013年，分批取消和下放了416项行政审批等事项，全国新注册企业增长27.6%，民间投资比重上升到63%。2014年，国务院各部门全年取消和下放246项行政审批事项，新登记注册市场主体达到1293万户，其中新登记注册企业增长45.9%，形成新的创业热潮。如2013年5月城市快速轨道交通项目核准权限下放地方后，重庆市陆续开工轨道环线、5号线、4号和10号线，建设规模较2012年增加了一倍。现有14个城市批复了轨道交通项目25个，线路总长度超过500公里，涉及总投资超3300多亿元；再如，工信部取消通讯建设资质类行政审批事项，惠及电信增值业务企业2万家以上、惠及从业人员10万以上；又如，国税总局取消“享受小型微利企业所得税优惠的核准”，企业受惠面增加30%，惠及200万户小微企业；从地方政府看亦是如此。
第三，行政审批制度改革明显释放了社会创造力，有利于形成大众创业、万众创新的局面。行政审批制度改革不仅有效地激发了企业和市场活力，而且也有效地释放了全社会的创造力。行政审批改革激发了群众包括大学生创业创新的自主性和积极性，一份关于大学生创业的问卷调查显示，2013年以来，大学生创业的企业约有85%属于第三产业，75%位于地级市以下地区。创业创新在很大程度上促进了就业，2014年，在经济下行压力加大的形势下，全国范围的就业不降反增，城镇新增1322万个就业岗位。
第四，行政审批制度改革推动了“放管结合”，提高了政府的市场监管能力。在“放”的方面，新一届政府明确要求，该放的一定要切实放好、放到位。但是，简政放权绝不是一放了之，在放的同时要把该管的切实管住、管好。如果一放了之，该管的不去管住管好，就不可能形成公平竞争的市场环境，就会出现“劣币驱逐良币”的现象。从简政放权的实际情况看，从上到下还都存在着“会批不会管”、“对审批很留恋、对监管很迷茫”的问题，影响了政府的市场监管能力。针对这些问题，必须把“管”这篇文章做好，切实加强监管。因此，简政放权坚持“放管结合”，出台了若干加强市场监管的文件政策。行政审批制度改革推进的同时，中央政府出台了《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》、《企业信息公开条例》等文件，加大了市场监管的力度。同时，创新市场监管方式方法，根据企业注册号随机摇号抽查，促进市场诚信建设。《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》、《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》，进一步规范了了政府审批行为，规范了行政审批事项的设定、实施，使得行政审批进一步标准化、规范化。
第五，行政审批制度改革推动了各级政府转职能、转作风，促进了廉洁政府建设，为市场和社会提供了良好发展环境。通过行政审批制度改革，政府减少了对微观经济领域的干预，把精力放到了创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。行政审批制度是政府腐败和不正之风的高发频发领域，行政审批制度改革有效地减少了政府设租寻租的机会与土壤。特别是在地方政府层面，通过行政审批制度改革，政府和人民群众的距离拉近了，政府的公信力提高了。相关调查问卷分析表明，90%以上的受访企业认为，行政审批制度改革有益于推动政府职能转变。
进一步推进政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”
尽管取得了上述成效，但是行政审批制度改革目前仍然面临许多问题与难题。如审批事项仍然过多问题、剩下的需要取消下放的审批项目都是难啃的硬骨头、行政审批自由裁量权过大、监管短板突出、中介组织管理失范，等等。这些都是简政放权必须解决好的主要问题。《2015年政府工作报告》继续把行政审批制度改革作为今年政府工作的重中之重，对进一步深化行政审批制度改革作了明确部署。在经济下行压力继续加大的形势下，进一步做好政府权力“减法”对于换取企业市场活力的“乘法”尤为重要。
第一，进一步取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批。虽然取消下放的预定目标已经提前超额完成，但越到后面，取消和下放行政审批事项的含金量越高，涉及的利益可能会更大，取消和下放的任务也就越艰巨。目前国务院各部门保留的行政审批事项都已经向社会公布，一方面要接受社会监督，另一方面要在评估基础上继续取消和下放审批事项，减少和规范前置性审批，减少资质资格许可，减少行政事业性收费，减少政府组织的评比达标表彰评估活动等，特别是要取消那些对社会投资创业影响大、含金量高的事项。同时，要全面清理非行政许可审批事项，确需保留的通过法定程序调整为行政许可，其余一律废止，堵住这个“偏门”，消除审批管理中的“灰色地带”。《2015年政府工作报告》明确提出要制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。同时，地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好。这些都是今年行政审批制度改革必须完成的硬性任务，做好这些工作可以更好地激发市场活力，释放全社会创造力，对于稳增长、调结构、保就业、惠民生具有重要意义。
第二，建立规范行政审批的管理制度，规范行政审批行为。审批效率低下、标准不明确、程序不透明、时间无预期等不规范的审批行为，给办事者带来极大困难。推进取消下放审批等事项，必须要规范审批行为，提高办事效率和服务水平，解决好最后一公里问题。一是公开晒权。要在深入研究基础上对“行政审批事项”概念进行明确界定，对保留的审批事项进行全面梳理、评估、确定，编制审批事项清单，进行网上公示，实行“阳光运行”。二是集中审批。对保留的审批事项实行标准化配置，形成权责一致的权力架构。充分发挥各地行政服务大厅作用，审批清单列出的事项都要进行政服务大厅审批，相关的评估等也要尽可能地在审批大厅办理。三是优化流程。按照规范运行和便民高效的原则，改进和创新审批流程，减少审批环节，增加并联审批和网上审批，提高审批流程的透明度和可预期性，促进审批便利化程度。四是规范标准。对保留的审批事项实行编码管理，制定审批标准和时限，建立查询、申诉、审核和问责制度，大大压缩自由裁量权，坚决纠正不作为、乱作为现象，防止制度在执行环节变形走样。
第三，加强事中事后监管，解决监管“短板”问题。要在创新监管体制机制上下功夫，在落实各项措施上用力气，确保不出现监管真空，真正做到把权放到底，把管做到位。同时，要坚持监管与服务并举，努力转变工作方式和工作作风，为市场主体开展公平竞争的优良环境，更好地维护消费者的正当利益。一是不欠新账。对本届政府已经取消下放的审批等事项，制定出台加强事中事后监管办法，明确监管责任、制定监管标准、细化监管措施，避免形成新的监管方面的欠账。《企业信息公开暂行条例（草案）》的出台有利于保障注册资本登记制度改革的顺利实施。二是治理旧账。认真贯彻落实《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，与取消下放审批事项工作同等重视，同样用力，解决好历史上遗留下来的监管方面的欠账问题。三是加强基层监管能力。江西省反映，越到基层，监管服务能力越不足。很多审批事项一直下放到县里，县政府的相关部门人手少，又不熟悉专业，很多事项只能搁置。还有的地方质监部门反映，本地既无检测机构，也无检测设备，监管手段严重不足，不愿意也无能力继续承担下放审批事项。这些都表明，解决地方特别是基层监管能力和水平问题，已经迫在眉睫。
第四，加强社会中介组织管理，规范中介机构的行为。简政放权后，原来掌握在政府手中的一部分权力，转移到了社会中介组织手中。但是，目前，社会组织发育不良、公信力不足、能力不足的问题较多。一些权力转移到中介组织手中后，出现了一些中介组织漫天要价、办事时间过长等问题，严重地影响了简政放权的效果，引发了企业和社会的不满。为此，必须解决好中介组织规范问题。一是要尽快出台中介机构管理办法、行业标准，从规范上加强对中介组织的管理。二是加强中介组织，也就是行业协会的自律机制建设。三是建立中介机构评价制度和黑名单制度，对中介机构加强规范和监管。
第五，继续深化商事制度改革，进一步简化注册资本登记，逐步实现“三证合一”。商事制度改革是简政放权、放管结合改革第一线，对稳增长、促创新、扩就业发挥了重要作用。当前，创业创新还有许多束缚，要持续发力，让市场活力和改革红利更加充分释放。催生小企业“铺天盖地”涌现，不仅可以更好激发群众创造力、带动就业，而且有利于提高社会化协作配套水平，促进大企业“顶天立地”。要抓紧推进“三证合一”等改革，年内力争实现“一证一号”，切实降低企业注册场所要求，继续简化企业登记和注销流程。依托大数据完善监管平台，探索建立统一监管机制，加快推进综合执法，坚决防止弹性执法、选择性执法，提升执法公信力。
来源： 人民论坛
2015-5-29