金国坤：全面推进依法治国 深入推进依法行政
- 时间：2017-01-20 10:23
金国坤 中共北京市委党校法学部主任、教授
由于时间关系，我和大家简单梳理一下四个大问题：第一，我们为什么要提出全面依法治国？也就是说，全面依法治国的形成和发展背景是什么。第二，全面依法治国的目的和任务是什么？第三，依法行政是依法治国的重点，作为行政机关，全面依法治国对我们提出了哪些要求？第四，北京市怎样在全面依法治国进程中建成法治中国的首善之区？
一、全面依法治国形成和发展的背景
十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。全面推进依法治国不是十八届四中全会提出的，但十八届四中全会对其做出了整体的、全面的战略部署。早在十一届三中全会后，邓小平就提出了民主和法制建设的思想。他在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中总结了文化大革命的惨痛教训，提出了“健全社会主义民主，加强社会主义法制”的目标。1992年，他在视察南方时再次强调：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”
要搞法制，首先要立法。1979年召开的五届全国人大二次会议上，七部法律破茧而出，即《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及《中外合资经营企业法》。随后，《森林法》、《草原法》、《环境保护法》先后出台。1982年，我们制定了新的宪法。1986年制定了《民法通则》。1989年制定了《行政诉讼法》。这样，从1979年到2010年的30年里，我们大规模地进行立法工作。据统计，在此期间，我国制定了243部法律，739部国务院行政法规。到2010年年底，中国特色社会主义法律体系正式形成。
法律制定出来后就要贯彻执行，否则就会成为一纸空文。在这种背景下，江泽民同志在党的十五大上明确提出：要“依法治国，建设社会主义法治国家”。自此，建设社会主义法治国家成为我们党的奋斗目标。
那么，怎样建设法治国家？在建设法治国家的过程中，我们会遇到各种各样的疑难问题。比如，我国历来重视道德建设，强调仁义礼智信。早在2000多年以前，法家和儒家就曾有过争论，到底要法治还是要德治？孔老先生认为，用法治，能够制止一个人的恶行，但其内心并未悔改。用德治的话，不仅能够制止恶行，还能教化内心，让人以作恶为耻。所以，要强调德治。但是法家认为，要以严刑峻法来威慑众人，让他们不敢做坏事。那么，我们到底要德治还是法治？2001年，江泽民同志在全国宣传部长会议上提出，要把依法治国和以德治国紧密结合起来。有人提出疑问，我们既然已经提出来要依法治国，为什么还要强调以德治国呢？德治和法治有怎样的联系呢？习近平总书记给出了明确的答复，他指出：法律是成文的道德，道德是内心的法律。也就是说，道德是人们心中的法律，在法律中，要体现道德的精神。
比如，新修订的《老年人权益保障法》第18条规定：与老年人分开居住的赡养人，应当经常看望或者问候老年人。这一规定被大家通俗地理解为：“常回家看看”。很多人都觉得荒唐，觉得这是一个道德问题。现在，很多父母都跟子女不住在一起，特别是农村的老年人，子女都在城里打工，常年不回家，老年人很孤独。以前，《婚姻法》规定，子女有赡养父母的义务。什么是赡养父母？很多人都认为，就是给父母钱，父母能吃饱饭就行了。可现在很多老年人都有养老金，不需要你给钱，他需要的是生活上的照料和精神上的抚慰。照料年迈的父母是子女的义务，是我们的传统道德要求。但仅靠道德约束是不行的，因为总会有不孝之子，还要靠法律的强制力。要在法律上写明白，成年子女对父母有生活上照料和精神上抚慰的义务。如果你不尽义务，父母可以把你告到法院。但是我们说，这还是需要道德和法律的相互作用，我们强调德治和法治要结合起来。
再有，改革和法律是什么样的关系？十八届三中全会提出要全面深化改革。改革就是要激发大家的动力，创造财富，突破旧的框架，冲破一切阻力。这就必然产生一个问题，如果改革的措施，遇到了以往法律的阻碍怎么办？
我们说要取消一些行政审批项目，但是，审批项目是法律规定的，不是上级政府或者单位自己规定的。法律明文规定，要从事这个行业必须取得许可证。同时，法律有很多禁止性规定。比如，农村土地不准出租、买卖和非法形式转让，不能在农业用地上建设住房或其他设施。打个比方，把农民的宅基地集中起来盖楼房给农民住，多余的宅基地盖成商品房来卖，或者建成公共娱乐场所用于经营，这些行为好像给当地农民带来了利益，但是违反了《土地管理法》和《城乡规划法》，是一种违法行为。那么，是不是说只要是老百姓满意，能够给老百姓带来利益，改革就可以这么做？还是说改革不能突破法律的框架，必须在法律的范围内进行？习近平总书记给我们作出了明确指示：重大改革必须于法有据。就是说，要在法律的框架内来推进改革。所以，在三中全会提出全面深化改革以后，四中全会就马上提出全面依法治国。可以说，全面深化改革和全面依法治国是姊妹篇。三中全会提出的全面深化改革解决的是动力问题，四中全会提出的全面依法治国解决的是保障问题。
法律毕竟是最低标准，对老百姓要求不能太高。法律规定的标准太高，就可能产生普遍违法的问题。2014年出台了《北京市控制吸烟条例》，我当时捏了一把汗，觉得标准太高了，担心政策制定出来没有权威，成为一纸空文。但现在看来，效果还是很好的。在这种情况下，我们除了构建国家的法律体系外，还要健全党内法规体系。也就是说，我们对老百姓的要求不能太高，但对党员干部的要求尤为严格。譬如，我们要求党员干部带头从简，这对社会风气也有带动作用。
以上这些问题说明，党中央对“四个全面”战略布局作出了全面部署，全面推进依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分。我们要全面建成小康社会，实现中华民族全面复兴，必须要有三个重大基础：全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。这三个基础保证了“两个一百年”目标的实现。
二、全面依法治国的目标任务
（一）全面依法治国总目标
全面依法治国总的目标，是要建设中国特色社会主义法治体系。以前我们叫法律体系，并提出到2010年要形成有中国特色的社会主义法律体系。就是说，要把各方面的法律都制定出来，实现有法可依，同时还要强调法律出台后的有效执行。
现在要建设的法治体系，由五大体系组成。
第一，形成完备的法律规范体系。各个方面的工作都有法可依。
第二，建立高效的法治实施体系。法律制定之后，要能够有效执行。正像习近平总书记经常引用张居正的一句话：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法律为什么难以执行？有很多原因。一是法律本身制定的有问题，有不完备的地方。比如，1989年《行政诉讼法》颁布以后，人们发现跟政府打官司并不容易，立案难、审理难、执行难。首先是立案难。老百姓到法院起诉政府，法院不受理；到政府上访，信访部门也不受理。法院为什么不受理？可能是当地政府已经和法院打过招呼，说为了保障我们地方经济的有效发展，推动我们城市建设的有效进行，法院要配合我们的工作，为经济发展保驾护航。这是法律规定的制度上的问题。那么，我们修改了《行政诉讼法》。修订后的《行政诉讼法》规定，采取立案登记制。老百姓到法院立案，只要登记就行了，不需要审查是不是符合起诉条件。不符合起诉条件的，审理之后驳回起诉。这样的话，就解决了不受理的问题。针对公检法联合办案，设立了跨区域法院，使法院的管辖范围跟政府的管辖范围不一致。比如，北京市成立第四中级人民法院，凡是告区政府的案件，统一由北京市第四中级人民法院受理，不受地方政府的影响。这是法律执行难的第一个影响因素。
二是涉及政治利益，法律执行难度较大。《行政许可法》自2004年颁布以来，我国政府大幅度削减行政审批项目。对于企业来讲，即使一些项目不需要再通过审批，但是要立项，还是要达标，还要核准、备案，有的则需要经过考核，获取某种资格。如果你不符合标准，也不得从事这方面的生产活动。所以说，一些法律法规与利益相关。这就需要中央下决心进行改革，对一些该取消的审批项目、职业资格许可和认定事项、评比达标表彰项目规定时间，逐步取消。
三是有些法律和行政任务相冲突。地方各级政府每年都要完成上级布置的任务，比如拆除违法建筑等。打个比方，2016年，北京市计划拆除3000万平方米的违法建筑，并将这一任务分摊到各区。政府必须要依法行政，而行政机关强制拆除违法建筑是一种典型的行政强制执行行为，要严格按照《行政强制法》来执行。《行政强制法》规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，当事人有权利申辩和申请行政复议，政府要在确定当事人不申请行政复议或者不提起行政诉讼后，才能强制执行。这样，从发现违法建筑到强制拆除，可能需要半年时间才能走完这一套程序。我们说，拆迁是有任务的。到年底没有完成任务的话，政府的绩效考核就不合格。这就产生了问题。根据北京市第三中级人民法院公布的数据显示，近段时间以来，北京市所有的行政诉讼案件中，大部分被告是乡镇政府，占所有案件的82%。案件涉及最多的领域是违反法定程序强拆违法建筑。可见，乡镇政府在拆除违法建筑程序中的违法行为是其依法执政的薄弱环节。显然，要建设法治政府，就要在行政执法中遵守《行政强制法》。
四是有些法律规定的范围不是很明确，也不好掌握。比如，《政府信息公开条例》规定，在不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的情况下，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。但是，对于一些政府信息能否公开，并没有特别清晰地界定。比如，一些会议纪要以及没有形成结论的文件，能不能公开？还有些政府信息在公开之后可能会影响事件的公正处理，例如执法部门在调查违法案件中获取的信息，可否公开？这都没有明确界定。
所以说，法律为什么难以执行，有很多的主客观因素。在这种情况下，我们强调要全面推进依法治国，建立起一个高效的法治实施体系。高效的法治实施体系意味着必须有明确的执行机关，谁是执法的主体，谁是执法的责任人，都需要明确。
第三，建立严密的法治监督体系。法律能否有效执行，除了行政机关自觉依法行政，还必须有强有力的监督。人大对行政机关依法行政进行监督。《人大监督法》规定，镇人大、区人大、市人大可以经常开展执法检查活动。《行政监察法》监督的是行政机关的工作人员。那么非行政机关的工作人员，如社会团体、民主党派和事业单位的工作人员，受谁的监督？为了实现全覆盖，中央决定在北京市进行国家监察体制改革试点，把行政监察上升为监察行政，形成全面覆盖国家机关及公务员的国家监察体系。
第四，建立有力的法治保障体系。对行政执法机关和执法人员也要强调人、财、物等各方面保障。监督是一种鞭策，保障是解决后顾之忧，使执法人员能够放手工作。如果只有监察，而没有有效保障，执法人员就不敢大胆工作。所以，我们要建立一种从设施设备，到资金支持、人身安全的保障体系。
最近，正在公开征求意见的《人民警察法（修订草案稿）》中明确提出，人民警察在必要时可以佩戴枪支，对危害警察生命的违法犯罪活动，有权开枪；一线警察工作满25年可以提前退休等。这些体现了对警察工作的保障。
第五，形成完善的党内法规体系。
建设社会主义法治国家，建设中国特色的社会主义法治体系，就是要形成这五大体系。
（二）全面依法治国的任务
全面依法治国的任务是什么？在这里提出“两个坚持”和“16字方针”。两个坚持：坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进；坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。不能只建设法治社会，要求老百姓守法，而不建设法治政府；也不能只建设法治政府，要求政府依法办事，而不要求老百姓守法。这都是不行的。法治国家、法治政府、法治社会要一体建设，是相辅相成的。对于老百姓，有问题要通过法律途径来解决，不能采取违法、极端的手段。对于政府，要有求必应，不能把来解决问题的老百姓拒之门外。
坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。我们说，政府要依法行政，但如果党委不严格依法办事，政府也就没有办法依法行政。现在，我们有党政两套班子，有党委书记，也有镇长、区长。在有些地方，重大行政决策都是党委集体讨论决定的，政府只是执行。那么，如果这个决定是不合法的话，政府还执行不执行？所以，我们现在要求党政同责。党委的重大决策也须遵守法定程序，依法执政才能保证依法行政。
具体步骤分四步，即我们说的“16字方针”：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。对立法机关而言，要科学立法。立法机关制定的法律要解决实际问题。对执法机关而言，要严格执法。对司法机关而言，要公正司法。对全体民众而言，要全民守法。同时，领导干部要带头守法。所以，对于政府工作人员来说，强调的是严格执法和领导干部带头守法。下面，我们重点讲一下政府机关和工作人员严格依法行政的问题。
三、深入推进依法行政，加快建设法治政府
怎样严格依法行政？首先要认识到我们现在存在哪些问题。北京市政府、北京市人大经过调查认为，在北京市的行政执法中至少存在以下几个问题：
第一，行政执法不作为。就当前来说，超越权力范围、没有法律根据、严重违反法定程序的情况有，但是并不普遍。现在比较普遍的问题是行政执法不作为，也就是不履行法定职权的问题。比方说，北京市有各种各样的行政执法队伍，有的执法队伍一年都没有一起处罚案件。实际上，行政执法案件的总量并不少，但是90%以上都是公安机关一家所为，特别是对交通违章的处理，更是占据了绝大多数。所以说，我们的法律制定很完善，法律责任也规定得很严格，但对违法行为处罚的案件并不多。这是不是体现了不作为？所以，有时候说罚款要有指标，查违章也要有指标，这貌似不太科学，但其中存在着客观性因素，使得我们不得不定指标。
第二，执法缺乏常态化。也就是说，运动式、突击式的执法是目前行政执法的一种常态。比如，这两天雾霾来了，要采取应急措施，禁止污染源的排放，这是一种应急措施。但是现在变成了执法常态。我们说，平常不执法，一旦出现问题就突击检查、突击执法。比如，哪个地方发生了质量安全生产事故，哪个建筑工地出现问题，就要求我们突击式的进行地毯式检查、排查，这种执法就是一种运动式执法。执法是一种日常行动，不是一个攻坚运动。
第三，执法方式简单化。执法方式应该是各种各样的，不是简单地对违法行为的坚决取缔，或是对某种违法行为的依规处罚。有时候，也会采取一种围堵式的执法。我们经常看到马路上一些地方用栏杆式、阻碍式的方法来进行执法。比如，在车站、码头等地搭建交通护栏，黑车逐渐消失，行人也翻越不了栏杆，但这也导致了新的问题，给老百姓的生活造成了很大的不便。一旦候车室发生突发事件，护栏使得人群无法迅速疏散，就会产生了很大的安全隐患，也有可能会导致很严重的后果。还有一种简单的方法，叫标语式执法。在人行通道、天桥上写标语，宣传法律、公布政府工作重点等。
第四，执法效果不理想。有的领导同志讲，现在经常出现合法不便利、便利不合法的现象。比如滴滴快车，这个应用很方便，用手机就可以叫车，解决了打车难的问题。但是，它的运营又有不太规范的地方，如果把它取缔，有没有新的方式来弥补呢？我们说，最后一公里的问题很难解决，很多小区都组织了载人的公共汽车，每次一元钱，从地铁到小区门口。但实际上，小区是没有权利这么做的。这就产生了合法不便利、便利不合法的现象。尽管我们严格执法，但是老百姓感觉到不方便，那么执法的社会效果还是不够理想的。
既然执法中还存在这些问题，那我们到底该怎样来依法行政？我们讲全面依法治国，关键和重点是什么？习近平总书记讲了三个方面。首先，依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能坚持依法行政。这是两个观念，党能不能坚持依法执政，各级政府能不能坚持依法行政。第三是依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。所以，我们讲依法行政是依法治国的关键之一，是行政机关的一个重要任务。
什么是依法行政？很简单，政府的行为必须有明确的法律法规为依据，没有法律的授权，行政机关不能从事行政活动，行政机关必须在法律规定的职权范围以内活动。2014年，李克强总理在参加天津达沃斯论坛的时候讲了三句话，实际上就是对依法行政作了一个概括。
第一，法无授权不可为。政府所有的行为都必须有明确的法律依据，没有法律依据的行为，不能做。北京市决定，在重污染天气红色预警的情况下，实行单双号限行。这是以政府文件的形式出现的，但这个文件的出现必须有一个明确的法律授权。哪部法律规定了北京市政府可以这样做？《北京市大气污染防治条例》。《北京市大气污染防治条例》明确规定，市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施。有人说，北京市干脆长期实行单双号限行措施好了。这不行，因为政府没有这个权力。如果要这样做，必须由北京市人大来制定地方性法规。2016年年初，北京市人大也提出要制定限制机动车使用强度的规定。如果这个规定没有制定出来，那北京市就不能实行单双号限行措施的常态化。这是法无授权不可为。
第二，法无禁止皆可为。对企业、老百姓来说，法无禁止皆可为。当然，并不是说法律没有禁止的事情都可以做，有些行为，法律没有禁止，但是违反道德、违反风俗习惯。除了不能违反法律，党员还不能违反党纪，行业组织不能违反行规。我们说的法无禁止皆可为是指法律没有禁止的事情，不能用法律去处罚他、制裁他。对老百姓采取强制措施，进行处罚，限制权利，都必须有明确的法律规定。这是法无禁止皆可为。
第三，法定职责必须为。这是对政府而言的，法律规定的事情必须做。我们以前理解违法，就是说法律规定不能做的事，我做了，就违法。现在，我们把违法的概念进一步扩大，法律规定应当做的事情，你没有做，也是违法。不作为也是一种违法行为，法定的权利、法定的职责是必须为的。
四中全会对依法行政也提出了明确的要求，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务的决定。这是依法行政的本质要求。公民有财产权、人身权等各种各样的权利，没有法律规定，政府不能侵犯。不管是行政许可，还是行政收费，都必须按照法律的规定来进行，所有的规范性文件都不能规定收费项目。就是说，没有法律规定不能减损公民的权利。当然，也不能增加公民的义务、负担。李克强总理也强调，对不符合法律规定、利用红头文件设定的管理、收费、罚款项目应一律取消。
同时，立法也不能限制公民权利。全国人大制定全国性法律，地方人大制定地方性法规，地方政府也可以制定地方政府规章。北京市政府作为行政机关，可以制定北京市政府规章，但是《立法法》要求政府制定规章只能是执行性质的，不能规定新的权利和义务。《立法法》规定：“没有法律法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”从这个角度来说，地方政府制定规章的权利也受到了限制。
四、如何建设法治中国首善之区
最后是希望和要求。北京市提出的目标是“建设法治中国首善之区”，这比“法治北京”的要求要高。但是，据中国政法大学调查的数据表明，北京市的法治状况并不排在全国前列，在100个被评测的城市里排在第14位，在沿海东部的48个城市里排名第12位，离“法治中国首善之区”的要求还有一定距离。
中国政法大学法治政府研究院的民意调查显示，北京至少在两个方面存在短板，其中之一就是民主决策方面还缺少重大行政决策的程序规则，临时作出的决策比较多，广泛征求民意方面缺少法律的明确规定。比方说，很多地方都制定了《行政程序条例》《行政程序规定》，规定一个决策征求意见后经30天讨论，再做决策。北京在这方面还比较欠缺。北京市委、市政府发布的《中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》提出，一是要健全行政决策机制，把重大行政决策纳入到法治化的轨道；二是要构建横向有分工、纵向有层级，权责明确、边界清晰、衔接有序、传导有效的行政执法体系；三是完善行政程序制度；四是领导干部和公务员要做全面依法行政的模范。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的规定》，要求我们党政领导干部要坚持以身作则、以上率下，带头尊法学法守法用法 。尽管这个规定适用于县级以上的地方党委和政府主要负责人，但也规定乡镇、街道党政主要负责人参照执行。（作者：金国坤）
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